我国学界提出的地方政府信用评级方法
我国学界提出的地方政府信用评级方法
我国学界对地方政府信用评级进行的探讨分析主要有两种思路，一种思路是从经济学视角下对地方政府信用评级进行探讨，另一种思路是从广义的政府诚信视角对地方政府信用评级展开分析。
从经济学视角对我国地方政府信用评级较早展开研究的学者是陈志勇、庄佳强（2014）。作者从评级思路、评级要素、评价指标等方面在就国际主要评级机构对地方政府信用评级方法进行比较分析的基础上，从地方经济发展水平，财政能力和城投债管理三个方面对省级政府信用状况进行评价。在评价指标权重方面，依赖的是主观估计方法。其中，财政能力在一级指标中所占的权重最高为50%。各项指标分档依据各指标在各省分布的分位数确定，从数据方面来看，选取的是4年的平均数。由于文章成文时间地方政府债务的举借主要依赖地方融资平台完成，因此作者在指标选择方面考虑了地方政府对融资平台的支持，其下的二级指标设置有财政补贴、土地资产、政府项目应收款等。各指标权重的具体情况如表1所示：
表1 陈志勇、庄佳强对地方政府信用研究的评价指标及权重
序号 | 一级指标 | 二级指标 | 三级指标 |
1 | 地区经济发展状况（30%） | 地区宏观经济（70%） | 地区GDP总量（50%） |
2 | 地区GDP增速（20%） | ||
3 | 人均GDP（30%） | ||
4 | 地区产业结构（30%） | 产业结构偏离度 | |
5 | 地方政府财政状况（50%） | 地方财政收入（50%） | 公共预算收入（25%） |
6 | 公共预算收入增速（25%） | ||
7 | 土地出让收入（25%） | ||
8 | 土地出让收入增速（25%） | ||
9 | 地方财政支出（50%） | 财政自足率（40%） | |
10 | 财政支出弹性（60%） | ||
11 | 地方政府对地方融资平台支持情况（20%） | 财政补贴（40%） | 营业外净收入占比=1-营业利润/利润总额 |
12 | 土地资产（40%） | （存货+无形资产）/总资产 | |
13 | 政府项目应收款（20%） | （应收款+其他应收款）/总资产占比 |
资料来源：陈志勇，庄佳强.地方政府信用评级方法比较及在我国的应用[J].财政研究，2014，(07):25-28.
基于上述指标，作者测算了2011年我国地方政府信用状况，其信用评估结果如表2所示：
表2 陈志勇、庄佳强对地方政府信用评估结果
省份 | 地方政府信用得分 | 地区经济发展得分 | 地方财政状况得分 | 对融资平台支持得分 | 融资平台数量 |
天津 | 7.18 | 8.6 | 6.8 | 6 | 20 |
江苏 | 7.117 | 9.44 | 7.05 | 3.8 | 134 |
浙江 | 6.951 | 9.02 | 7.05 | 3.6 | 83 |
上海 | 6.837 | 7.34 | 6.55 | 6.8 | 32 |
四川 | 6.791 | 6.77 | 7.6 | 4.8 | 40 |
北京 | 6.771 | 7.62 | 7.05 | 4.8 | 17 |
辽宁 | 6.68 | 7.4 | 7 | 4.8 | 36 |
广东 | 6.381 | 7.82 | 6.15 | 4.8 | 48 |
湖北 | 5.7 | 6 | 5.4 | 6 | 22 |
陕西 | 5.698 | 5.66 | 6.4 | 4 | 16 |
江西 | 5.439 | 5.93 | 5.4 | 4.8 | 25 |
重庆 | 5.438 | 6.56 | 5.5 | 3.6 | 40 |
福建 | 5.385 | 6 | 5.25 | 4.8 | 36 |
内蒙古 | 5.23 | 5.9 | 5.4 | 3.8 | 21 |
安徽 | 5.151 | 5.37 | 5.4 | 4.2 | 37 |
山东 | 4.985 | 6.7 | 4.75 | 3 | 42 |
湖南 | 4.769 | 5.03 | 5.4 | 2.8 | 30 |
宁夏 | 4.708 | 3.91 | 5.15 | 4.8 | 2 |
山西 | 4.615 | 5.1 | 4.65 | 3.8 | 11 |
河北 | 4.409 | 6.98 | 3.75 | 2.2 | 15 |
吉林 | 4.295 | 5.1 | 4.65 | 2.2 | 10 |
新疆 | 4.268 | 4.61 | 4.65 | 2.8 | 17 |
河南 | 4.206 | 5.17 | 3.15 | 5.4 | 24 |
甘肃 | 3.866 | 2.82 | 3 | 7.6 | 5 |
云南 | 3.75 | 3.45 | 3.75 | 4.2 | 22 |
广西 | 3.621 | 3.87 | 3 | 4.8 | 17 |
海南 | 3.591 | 3.62 | 3.25 | 4.4 | 2 |
黑龙江 | 3.504 | 4.68 | 3 | 3 | 19 |
青海 | 3.441 | 2.12 | 2.25 | 8.4 | 4 |
贵州 | 3.241 | 2.82 | 3.75 | 2.6 | 1 |
资料来源：陈志勇，庄佳强.地方政府信用评级方法比较及在我国的应用[J].财政研究，2014，(07):25-28.
此外，闫明、顾炜宇（2014），郭玉清、袁静、李永宁（2015），温来成、刘洪芳（2016）等也从经济学视角对地方政府信用状况进行过有益的探讨。闫明、顾炜宇（2014）在传统地方政府信用评级框架的基础上，进一步细化了地方政府经济行为和财力分析的指标。作者将地方政府财政收入状况区分为一般性预算收入与政府性基金收入，并分别建立指标体系进行分析，同时将政府的治理能力以及财政资金和债务管理能力纳入评价体系。作者通过AHP层次分析法确立指标的权重，进而通过聚类分析得到地方政府的信用评级结果。主要信用评级指标如表3所示：
表3 闫明、顾炜宇等对地方政府信用研究的评级指标
序号 | 一级指标 | 二级指标 | 三级指标 | 备注 |
1 | 一、宏观经济影响因素 | 宏观经济政策 | 货币政策 | |
2 | 财政政策 | |||
3 | 二、基本财政体制 | 基本税收制度 | 分税体制稳定性 | |
4 | 转移支付制度 | 转移支付制度稳定性 | ||
5 | 三、地区经济发展状况 | 资源禀赋 | 平均受教育程度 | |
6 | Ｒ＆D 投入占 GDP 的比重 | |||
7 | 地区经济发展状况 | 地区 GDP 规模与增速 | ||
8 | 地区固定资产投资规模与增速 | |||
9 | 地区产业结构 | 三次产业结构 | ||
10 | 地区金融环境 | 地区存贷款规模 | ||
11 | 地区存贷比例 | |||
12 | 四、地方政府治理状况 | 治理水平 | 地方政府级次 | |
13 | 公共产品投融资模式 | 多元化水平 | ||
14 | 五、地方政府预算管理制度 | 地方财政收入 | 一般预算收入 ( 税收收入规模） | |
15 | 转移支付收入 | |||
16 | 基金收入 | |||
17 | 地方财政支出 | 经常性支出占比 | ||
18 | 建设性支出占比 | |||
19 | 六、地方政府债务管理制度 | 显性债务 | 国债转贷， 外债规模 | |
20 | 地方政府投融资平台 | 非经营目标 | ||
21 | 地方政府债券 | |||
22 | 隐性债务 | 社会保障欠账 | ||
23 | 自然灾害预备金 | |||
24 | 债务负担 | 债务依存度 | ||
25 | 债务负担率 |
资料来源：闫明，顾炜宇.我国地方政府信用风险评级体系构建:框架与方法[J].中央财经大学学报，2014，(03):47-54.
郭玉清（2015）等人则认为，对地方政府的信用评估需要将省级政府与省级以下政府间非对称的财权事权分配关系纳入其中，因此，在建立信用评估指标体系环节需要将地方政府的可支配财力作为评价地方政府偿债能力的重要指标。因此，作者在政府财政支出状况二级指标下，设置保障性支出占比、财政支出灵活性以及财政支出自给率三个指标体系。其中，保障性支出占比用社会保障和就业支出占一般性预算收入预算额反映；财政支出灵活性用人员经费支出与办公经费支出之和占一般性预算支出比重反映；财政支出自给率则用一般性预算收入占一般性预算支出表示。
温来成（2016）则认为，传统的设定阈值评估方法通常带有较强的主观性，因此文章在对地方政府信用评估过程中采用相对客观的聚类分析方法，首先在各要素层面进行聚类分析，并根据聚类分析情况进行要素打分，继而根据设定的要素权重进行加权平均，计算得到最终的信用得分。
从政府诚信视角对地方政府信用评级展开分析的比较有代表性的学者有聂新伟（2016）和张弢（2015）。聂新伟从委托——代理理论出发构建地方政府的信用理论框架，并基于此理论阐述了经济信用维度下政府债务风险的形成。他认为：政府行为是否合法、依法是判断政府信用的关键，只有依法治国、依法行政才能体现法律的公平性，也才能更好地体现政府的信用。因此，政府行为的法治化指标是评价政府信用的首要标准，如果没有约束，随着政府权力边界的不断扩张，一旦权力制衡的格局被打破，那么最终会导致政府失信。同时作者认为在挑选地方政府信用评估指标方面，要努力实现维度与层次的多元化、体系化以及可操作化，兼顾测度指标的主观性与客观性。作者对政府信用的测度指标设置如表4所示。
表4 聂新伟对政府信用的测度指标
客观指标 | 社会贫富差距与民生状况，例如基尼系数与城乡居民收入、恩格尔系数、城镇化水平、价格指数等 |
社会治安环境，犯罪与盗窃事件等 | |
政府财政支出规模与范围（公共服务支出）或财政自给率 =（各级政府收入 /本级支出） | |
财政收入增长情况与债务负担水平（增长）：即（地方）城镇固定资产投资变化情况与财税收入变化情况来反映 | |
行政罚没执法异常（罚没收入变动、 占财政收入的比重）：执法为公还是执法为私 | |
经济产业政策和市场环境制度建设（引资政策、 民营规模、 管制水平） | |
腐败曝光情况、 重大责任安全事故曝光 | |
主观评价（民意测验） | 政府的清廉情况，是否存在以权谋私、 违法乱纪、 贪污腐败等 |
政府亲民便民形象，政府服务水平与办事效率是否提升等 | |
当地政府浪费了许多金钱在一些失误的重大项目上或无法想象政府大部分时间会做正确的事情 | |
政府官员并不在乎老百姓想什么——决策是否代表民意和透明度，为民服务的倾向 | |
像我这样的人对政府的所作所为没有发言权——民众参与权与决策知情权 |
资料来源：聂新伟. 政府信用、地方政府债务风险与信用指标体系构建的思路[J]. 财政研究, 2016(3):15-26.
张弢（2015）则主要从分析区域信用环境的角度对地方政府信用指标进行构建，作者认为区域信用指标应包括区域经济、政务诚信、金融体系、商务诚信、社会诚信和司法公信6大部分。其中政务诚信状况包括信用体系、信用财政收支以及信用偿债能力三个方面。对于信用体系指标重点考察的是社会信用制度的完善情况以及社会信用制度的实践情况。在金融业发展状况下，作者设置三个二级指标，金融业发展状况指标设置如表5所示。
表5 张弢对金融业发展状况的测度指标
分类/项目 | 主要指标 | |
金融业发展状况 (50) | 金融业规模 (20) | 金融机构资产总额（4） |
金融业增加值占 GDP 比重（4） | ||
金融深度（3） | ||
金融密度（3） | ||
法人金融机构数量（3） | ||
准金融机构数量（3） | ||
社会融资规模 (15) | 银行年末贷款余额（5） | |
银行年末贷款余额增长（2.5） | ||
社会融资总额（5） | ||
社会融资总额增长率（2.5） | ||
企业与个人信用状况（15） | 人民银行企业信用报告查询量增长率（5） | |
人民银行个人信用报告查询 | ||
银行企业贷款不良率（5） | ||
银行个人贷款损失率（2.5） | ||
资料来源：张弢. 开展区域信用环境评价推动地方信用体系建设[J]. 征信, 2015(9):42-46.
此外，肖瑞卿（2016）构建的地方政府信用指标体系亦有值得借鉴之处。作者在指标设置上分为三个部分进行考察，包括地方政府的管理水平、地方政府财政状况、地方政府牵头的重大项目。其中，对于地方政府的管理水平划分为履职能力与可持续能力两个方面，多层次地分析了政府的市场监督职能、社会管理职能、政府人力资源状况、廉政能力以及行政效率。