我国地方政府信用评级业务开展情况

我国地方政府信用评级业务开展情况

地方政府信用评级是评价地方政府信用状况的有效方法，从侧面反映出地方政府的违约风险。我国地方政府信用评级，是地方政府信用经济活动的产物。自2013年“自发自还”模式地方政府债券试点工作开展以来，发展地方政府信用评级的紧迫性与重要性日益凸显。但是，我国地方政府信用评级的发展时间相较于西方发达国家还较短，很多研究目前仍停留在理论层面，缺乏实证的检验，评级的合理性和科学性有待提高。

我国地方政府信用评级业务的发展历程大致可以分为前期准备、试点和进一步探索发展三个阶段。

一、前期准备阶段（2005年—2012年）

我国于1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。国务院于1995年下发的《国务院办公厅关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》重申地方财政不能搞赤字预算的规定，禁止地方政府对外举债。因此，地方政府的信用评级活动在这一阶段并没有受到足够的重视。我国学者研究的重点更多集中于地方政府发债的可行性、地方政府债务风险的估计与度量以及西方地方政府发债理论与实践经验的借鉴。

不过，在这一阶段，我国也进行了一些相关的实践，出现了地方政府信用评级的萌芽。2005年，中国人民银行与中国社会科学院建立了对地方政府金融生态环境的评价体系，对200 多个城市的财政、信用状况做了评估，以便建立新的地方政府融资机制。这为日后我国地方政府信用评级业务的发展奠定了一定的基础。

二、试点阶段（2013年—2014年）

随着融资平台模式下地方政府债务风险的快速累积，地方政府建立新型举债融资机制的需要日益急迫，地方政府信用评级被正式提上议事日程。2013年6月25日，财政部在《2013年地方政府自行发债试点办法》中首次明确提出“积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度”。这一文件的出台标志着我国地方政府信用评级的发展进入了试点阶段。随后，北京大学光华管理学院城市经济财政及金融研究组于2013年7月启动了对广东省揭阳市在经济、财政和信用情况等方面的全面评估，并通过分析揭阳市财政和融资状况，来研究该市经济发展战略的合理性和可持续性。在此基础上，研究组给予揭阳市A+ 的评级。2013年9月，中债资信与中国社会科学院金融研究所签署地方政府评级合作协议，并发布了中国地方政府信用评级方法。中国本土评级机构开始为开展中国地方政府债券信用评级进行积极的探索和准备。

2014年我国财政预算报告明确提出，要“切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险”，其中的一项重要举措就是“推进建立考核问责机制和地方政府信用评级制度”。2014年5月21日，财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，提出“信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，遵守信用评级规定与业务规范，及时发布信用评级报告。”经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个省市率先开展地方政府债券自发自还试点，不再由财政部代偿。2014年6月6日，财政部又发布《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》，主要对地方政府信息公开作出规定，对评级机构规定“中介机构所披露或出具的信息如含有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，应承担相应责任”。伴随着相关政策的出台和地方政府投融资体制改革的快速推进，我国地方政府信用评级的理论与实践均快速发展，评级机构先后制定相关评级办法并开展评级活动，专家学者的研究也日益增多。

从实践结果来看，自广东省政府公布我国首份地方政府债券信用评级报告之后，于2014年获批其他9个“自发自还”试点地区也都获得了AAA级的信用等级。这一结果受到了市场对信用评级的过程和方法的广泛质疑。

三、进一步探索发展阶段（2015年——）

2015年1月1日起，我国的新《中华人民共和国预算法》正式施行，为地方政府融资“开明渠、堵暗道”，地方政府债券的发行将成为地方政府融资的“新常态”。新《中华人民共和国预算法》中第35条明确提出“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。在新一轮财税体制改革的深入推进中，也有相应措施出台，如：政府对债务管理约束的加强，建立债务风险预警机制以及设立偿债风险准备与偿债基金；政府会计制度改革，编制政府资产负债表；加强财政公开，提高财政透明度；加强财政绩效管理等。

随着政府投融资体制改革的不断深入推进，在国家对地方政府债务风险高度重视的背景下，信用评级作为反映地方政府违约风险的重要手段，其重要性日益凸显。尽管目前我国地方政府信用评级体系和制度建立的还不够完善、市场竞争还不够公开透明，相关的评级依据还不够全面细致，但是，随着相关制度和政策出台，我国地方政府信用评级进入到了有法可依和政策大力支持的新阶段，预计其将逐步走向科学化、法治化的快速发展轨道。