城投公司债务风险化解路径研究
城投公司债务风险化解路径研究
城投公司（地方政府投融资平台）是中国在快速城镇化与工业化进程中，为弥补地方政府建设资金不足而创设的独特制度安排，是中国特色社会主义市场经济在特定发展阶段的重要载体与创新实践。在其存续的二十余年里，通过大规模债务融资，城投公司为城市基础设施的跨越式发展提供了关键支撑，成为推动地方经济增长的重要引擎。然而，随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，宏观经济进入以增速放缓、结构优化、动力转换为特征的 “新常态” ，叠加产业结构深度调整与城市化进程从速度扩张向质量提升转变，城投公司传统发展模式的内生矛盾与外部环境约束集中爆发，使其陷入前所未有的系统性困境。
这一困境的核心表征是 “高债务、弱现金流、强依赖” 的三角悖论。一方面，为完成周期性、规模庞大的基建任务，城投公司积累了巨量的有息债务，且债务结构复杂（涵盖债券、银行贷款及各类非标融资），还本付息压力持续高位运行。另一方面，其投资形成的资产多具有强公益性、长周期、低回报特征（如市政道路、公共绿化等），自身经营性现金流生成能力（“造血”功能）严重不足，难以覆盖债务本息与持续资本开支。两者之间的巨大鸿沟，使得城投公司对地方政府财政补贴、资产注入以及“借新还旧”的债务滚动形成了深度路径依赖。这种依赖在经济上行、土地财政充盈时期尚可维持，但在经济增长换挡、房地产与土地市场深度调整、地方财政收入增长承压的背景下，其脆弱性暴露无遗，债务风险持续积累并逐渐显性化，成为影响区域金融稳定与财政安全的重大隐患。
面对这一严峻挑战，中央政府将防范化解地方政府债务风险置于经济工作的突出位置。2023年7月召开的中央政治局会议明确提出了制定实施 “一揽子化债方案” 的战略部署。这标志着债务风险化解从过去零散、应急的个案处置，全面升级为一场具有顶层设计、系统协同、旨在构建长效机制的综合性改革行动。该方案的核心要义在于，通过 财政政策（如特殊再融资债券的发行与分配）与金融政策（如债务重组、展期降息）的精准配合与协同发力，实现“政策组合拳”效应。其政策目标不仅在于以时间换空间，短期缓释存量债务的流动性压力，避免发生系统性风险，更深层次的目标在于借此契机，推动建立 “权责清晰、财力协调、区域均衡” 的现代地方政府债务管理体制，从根本上实现地方政府资本性支出决策与债务融资行为的统筹规划、统一管理与全程监控，打破“企业融资、政府隐性担保”的扭曲机制。
在这一强有力的政策框架驱动下，城投公司所处的生态发生了根本性转变。化债方案在提供喘息窗口的同时，也清晰地传递了一个明确信号：单纯依靠政府信用背书进行扩张的时代已经终结。未来，城投公司的融资能力与生存空间，将越来越取决于其自身的资产质量、现金流创造能力和市场化信用。因此，对于绝大多数面临沉重有息债务负担、持续资本开支压力以及对政府补助过度依赖的城投公司而言，借助此轮化债提供的宝贵窗口期，坚定不移地推进市场化、实体化转型，已从一项长远的发展战略，转变为解决当前生存与未来融资问题的迫切现实需求。通过转型，培育可持续的经营性业务与现金流，逐步摆脱对财政输血的依赖，是重塑企业独立信用、进入良性发展轨道的唯一途径。
近年来，中央和地方均强调防范和化解债务风险，出台了一系列举措。化解城投债务风险，一方面能够降低短期债务风险、实现城投债务瘦身；另一方面也是为了加速推动国有资源的优化整合与经营机制的深化改革。在新常态背景与中央系统性化债政策的双重作用下，城投公司的市场化转型已与其债务风险的有效化解和长效防控机制深度绑定、不可分割。转型是化债的必然延伸与根本出路，而成功的化债则为转型提供了必要的前提与时间窗口。二者共同构成城投公司实现凤凰涅槃、服务新时代高质量发展使命的一体两面。本文将在此基础上，系统探讨城投公司债务风险化解的核心逻辑、多元化实施路径及其与市场化转型战略的协同机制。
一、债务置换
债务置换是当前地方政府化解存量隐性债务、优化城投公司债务结构、缓释短期流动性风险的核心政策工具与操作实践。其本质是在严控新增隐性债务的刚性约束下，通过合法合规的金融与财政手段，对存量高成本、短期债务进行 “期限拉长、成本降低、形式转换” 的系统性重组。这一过程不仅是技术性的财务操作，更是推动地方政府债务管理从“隐性、分散、高成本”向“显性、统筹、可持续”转变的关键治理环节。根据主导力量、资金来源与政策依据的不同，当前主流的债务置换实践可分为两大核心模式，各有其特定的操作逻辑、政策边界与实施局限。
1.模式一：财政主导的特殊再融资债券置换
此模式是“财政化债”的核心体现，其政策依据是经全国人大批准，由省级政府发行特殊再融资债券，所筹资金定向用于偿还纳入财政部隐性债务监测系统的、符合条件的存量隐性债务。
自2020年末启动建制县区隐性债务风险化解试点，到2021年在广东、上海、北京等地开展全域无隐性债务试点，再至2023年“一揽子化债方案”下在全国更大范围推广，特殊再融资债券的发行规模和应用范围持续扩大。其标准操作路径为：中央政府核定额度、省级政府发行债券、资金逐级转贷至区县、置换指定城投公司的隐性债务。这一过程将原本分散、不透明、成本较高的城投公司隐性债务，一次性、标准化地转化为省级政府显性的、利率较低的地方政府法定债务，实现了债务属性的根本转换和信用层级的显著提升。
其优势与政策效应主要体现在：
一是快速降低财务成本。特殊再融资债券利率通常远低于城投原债务（尤其是非标融资）利率，能即刻、大幅减轻利息负担。例如，2023年第四季度发行的超万亿元特殊再融资债券，平均利率约为3.5%，显著低于许多城投存量债务6%-8%甚至更高的融资成本。
二是优化期限结构。债券期限普遍在5-10年甚至更长，有效拉长了债务久期，匹配了基础设施项目的长期回报特征，缓解了短期集中兑付压力。
三是实现债务“阳光化”。通过置换，隐性债务被“显性化”纳入政府预算管理和公众监督，从根本上遏制了债务的隐匿性增长，为建立长效管理机制奠定基础。
然而，在实际操作过程中，其也面临不少挑战，债务置换的核心局限性主要体现在：
一是额度分配的刚性与结构性不均。置换额度由财政部根据各地债务风险、财政能力等因素统筹核定，总量有限且存在显著的区域差异。对于债务总量庞大的重点省份，额度可能仅能覆盖其隐性债务的一部分（例如，部分省份覆盖率可能不足10%），形成“僧多粥少”的局面，无法实现全覆盖。
二是严格的合规性门槛。目前，该模式仅能用于置换已纳入财政部监测系统的、且项目本身具备一定现金流的隐性债务，对于大量未被系统认定或纯公益无收益项目对应的债务无法覆盖。
三是潜在的道德风险与财政可持续性。此模式虽不直接增加地方政府显性债务限额，但消耗了其未来的举债空间。若过度依赖，可能削弱地方政府主动推动平台转型和资产盘活的动力，将偿债责任进一步向中央财政转移，对长期财政健康构成潜在压力。
2.模式二：市场主导的金融机构协商置换
此模式是“金融化债”的主要途径，依据2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》等政策精神，在“不新增隐性债务”前提下，由城投公司与金融机构（主要是政策性银行、商业银行及银团）自主协商，通过贷款重组、借新还旧、非标转标等方式进行债务重组。
该模式的操作通常分两步：首先，在地方政府协调下，将部分具有一定经营收入来源的公益性项目债务，通过补充合规手续（如完善政府购买服务合同、明确收费权等），合规转化为城投公司的经营性债务。随后，金融机构（特别是国家开发银行、农业发展银行等政策性银行）基于项目未来现金流，提供期限更长（可达20-30年）、利率更低（通常为基准利率或适度下浮）的贷款，置换原有的短期、高息贷款或非标融资。典型案例包括多地高速公路、水务、棚改等项目债务的银团贷款置换。
其优势主要体现在：
一是灵活性高、适用范围广。该模式不依赖特定债券额度，只要能与金融机构达成一致即可推进，尤其适用于处置未纳入特殊再融资债券置换范围的债务。
二是基于项目现金流匹配。该模式强调债务与项目自身现金流的期限匹配，更具商业可持续性，符合金融规律。
三是稳定区域金融环境。该模式通过有序重组避免了债务“硬着陆”，维护了金融机构资产质量和社会稳定。
另一方面。其核心难点与局限性体现在：
一是谈判复杂性与金融机构意愿。重组方案涉及期限、利率、担保等复杂条款，谈判周期长、难度大。金融机构在自身风险控制与监管要求下，对于缺乏充足优质现金流覆盖的项目，参与意愿有限。
二是未能从根本上解决信用根源问题。此模式多为“以时间换空间”，并未改变城投公司作为偿债主体的根本属性。若公司自身“造血”能力未实质性改善，长期偿债风险依然存在。
三是易形成“借新还旧”的路径依赖。如果置换后的资金仍主要用于偿还存量债务本息，而非投入能产生新现金流的经营性项目，那么整个置换只是在延缓风险暴露，反而可能因债务规模累积而削弱城投未来的再融资能力，并挤占支持地方经济发展的信贷资源。
综上所述，两类债务置换模式在当下化债攻坚期均发挥着不可或缺的“稳定器”作用。特殊再融资债券以其权威性和低成本优势，快速化解了部分核心风险；金融机构协商置换则以其灵活性，填补了政策覆盖外的空白。然而，二者共同的局限性在于，它们主要解决的是 “负债端” 的期限与成本问题，属于 “财务性、阶段性” 的解决方案。
若要使化债成果真正可持续，避免陷入“置换—积累—再置换”的循环，就必须将化债工作的重心从单纯的 “债务置换” 同步转向深刻的 “经营置换” 。这意味着，城投公司必须利用置换创造的宝贵窗口期，以前述的“资产盘活”、“业务转型”、“产权改革”为核心，从根本上改善“资产端”的质量与收益能力，生成覆盖债务本息的真实经营性现金流。唯有建立“化解存量债务”与“培育增量动能”之间的良性循环，债务风险的化解才能真正迎来终局，城投公司才能实现从“融资平台”到“市场化经营主体”的成功蜕变。因此，债务置换是化债的必要起点，但绝非终点。
二、资产整合
债务置换为城投公司赢得了宝贵的“时间窗口”，但若要实质性“瘦身减负”并构建长期信用基础，核心关键在于对资产负债表进行一场深刻的“右侧革命”——即对资产端进行系统性整合与价值重塑。资产整合的根本逻辑在于，通过市场化、专业化的手段，将沉淀的、低效的、权属模糊的存量资产，转化为可流动的资本或可增值的优质资产，从而直接创造偿债资金或增强未来偿债能力。这不仅是对中央及地方关于平台整合转型政策的积极响应，更是城投公司在严控新增债务背景下实现自我救赎与可持续发展的内在必然选择。
1.理论基础：资产整合作为债务化解的根本路径
资产整合并非简单的资产出售，而是一个涵盖价值发现、产权重构、运营提升和资本运作的系统性工程。其理论依据在于，城投公司过往积累的庞大资产池中，存在显著的“价值洼地”与“资源错配”。通过整合，可以实现以下目标：一是直接变现，获取现金流以偿还高息、短期债务；二是优化资产结构，提升整体资产收益率，改善经营性现金流，覆盖债务利息；三是夯实信用基础，通过形成清晰、优质的核心资产包，提升市场信用评级，为后续市场化融资创造条件；四是服务战略转型，将资源聚焦于具有市场竞争力和成长潜力的主业，为转型奠定实体基础。
2.系统框架：构建“三横两纵”的整合实施体系
有效的资产整合需要一套系统性的操作框架。可概括为“三横两纵”体系：
（1）横向维度（资产分类与处置策略）
一是核心战略资产，指与公司转型后主业高度相关、具备良好现金流潜力或战略卡位价值的资产（如核心区位的经营性物业、供水供热特许经营权、数据资源等）。策略是 “强化运营、资本赋能”——完善产权、优化治理、引入专业运营团队提升效益，并探索通过资产证券化（如发行REITs）、引入战略投资者进行股权融资，实现资产资本化。
二是可盘活变现资产，指权属相对清晰、具备一定市场价值但非核心的资产（如闲置土地、标准厂房、商业房产、子公司股权等）。策略是 “有序处置、回笼资金”——通过市场化转让、协议出售、进场交易等方式直接变现，所得资金专项用于偿还债务。
三是低效无效及公益性资产，指无法产生现金流、维护成本高或纯粹公益性的资产（如无收益的市政道路、公园等）。策略是 “剥离划转、寻求对价”——通过合规途径剥离至政府相关机构或公益性国企，同时争取相应的财政资金补偿、资源置换或债务核销，实现资产负债表“清洁化”。
（2）纵向维度（贯穿全程的支撑体系）
一是精准的资产诊断与估值体系，这是整合的前提。需借助专业机构，进行全面清产核资，建立动态资产台账。运用收益法、市场法等多种估值模型，准确评估各类资产的市场价值与潜在价值，为决策提供依据。
二是多维的利益平衡与合规操作体系，这是整合成功的保障。必须依法依规处理与债权人（尤其是有财产担保债权人）、职工、上下游合作方的利益关系，制定明确的安置与补偿方案。所有操作需严格遵守国有资产交易、产权登记、土地管理等法律法规，防范国有资产流失风险。
3.整合模式：从内部优化到外部重组
实践中，资产整合可根据范围和深度，呈现不同模式：
模式一：内部业务与资产重组：指在集团内部，通过合并同类项、剥离非主业，组建专业化的子公司（如城市运营公司、产业投资公司）。例如，将分散在各项目公司的停车场、广告位、充电桩等经营性资源统一划入一个运营平台，实现规模化、专业化运营，提升效益。
模式二：区域横向合并与一体化：在同级政府主导下，将区域内业务相近、资源互补的多家城投平台进行合并重组，“以强带弱”，整合区域资源，避免同质化竞争，做大资产规模，提升区域整体信用。这在区县级平台整合中尤为常见。
模式三：产业链纵向整合与升级：向上游延伸控制资源（如获取砂石料矿权），向下游拓展运营服务（如从建设安置房转向持有运营保障性租赁住房），构建“投资-建设-运营-服务”一体化能力，增强全产业链利润获取和现金流稳定性。
4.难点剖析与对策思考
尽管前景明确，但资产整合之路也面临着多重挑战。
（1）资产质量的现实约束
大量资产权属不清（如划拨土地未转性、房产未办证）、法律瑕疵多、盈利能力弱，导致其市场化估值低、流动性差，难以吸引社会资本或顺利变现。
（2）利益协调的复杂性
整合涉及深层次的利益再分配。剥离资产可能影响相关子公司业绩和员工岗位；债务重组需与众多金融机构逐一谈判；资产划转涉及财政、国资、自然资源等多个政府部门审批，协调成本极高。
（3）运营能力短缺的核心瓶颈
即使整合出优质资产包，城投公司普遍缺乏市场化运营的专业团队、管理经验和激励机制，“重持有、轻运营”的思维惯性导致资产整合后价值提升缓慢，无法实现预期收益。
（4）市场环境与政策的不确定性
房地产市场下行影响土地及房产类资产变现价值；资本市场波动影响REITs等证券化产品的发行窗口；相关监管政策的调整也可能影响整合方案的可操作性。
面对上述难点，成功实施资产整合需要：第一，坚持“政府主导、企业主体、市场运作”原则，争取地方政府在资产确权、债务协调、人员安置等方面的顶层支持。第二，采取“分层分类、循序渐进”策略，优先处置权属清晰、易于变现的资产，快速回笼资金建立信心；对核心资产则制定中长期培育计划。第三，大胆“引智引制”，通过合资合作、委托管理等方式，引入外部专业运营机构，弥补自身能力短板。第四，将资产整合与全面深化改革绑定，同步推进公司治理现代化、用人机制市场化改革，为整合后资产的高效运营提供制度保障。
资产整合是连接“化债”与“转型”的枢纽工程。它不仅是偿还债务的技术手段，更是城投公司重构商业模式、重塑市场信用、重获发展动能的战略支点。这一过程艰巨而复杂，但其成功与否，直接决定了城投公司能否穿越债务周期，真正蜕变为健康可持续的市场化经营主体。
三、实施破产重整或清算
对于部分丧失持续经营能力、历史负担沉重的城投公司而言，实施破产重整或清算，已从理论上的“最后选项”，转变为在系统化“出清”政策背景下化解极端债务风险、实现市场优胜劣汰和风险最终隔离的关键机制。这不仅符合中央关于防止“大而不能倒”和风险累积的顶层设计，更是推动城投行业实现市场化“新陈代谢”，将有限公共资源集中于可转型、可发展的合格主体的必然要求。
1.政策演进与功能定位
中央层面对融资平台实施破产程序的态度，经历了一个从原则性要求到系统性部署的清晰演变过程。2018年至2021年间，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》等多份重磅文件相继出台，其核心要义在于明确：对于失去清偿能力的平台公司，市场化、法治化的破产程序是合法且必要的退出路径，旨在打破政府隐性担保的预期，实现风险的市场化出清。
这一政策导向在2023年启动的新一轮一揽子化债方案中得到延续和强化。特别是2025年7月，中央政治局会议首次以 “有力有序有效” 三重标准为地方融资平台出清定调，标志着相关工作进入攻坚阶段。其政策内涵在于分类施策：对于无实质性经营活动的 “空壳类” 平台，首要任务是清理注销；而对于严重资不抵债但可能具备部分核心资产的平台，则可通过破产重整寻求新生。根据国家金融监督管理总局的要求，融资平台需在2027年6月底前完成退出或转型，这为破产程序的应用设定了明确的时间窗口。
将破产程序纳入债务风险化解工具箱，其核心功能在于实现 “硬约束”隔离：一是法律隔离，通过司法程序最终切割企业与政府之间的隐性信用关联，阻断风险向财政的传导；二是风险隔离，将特定“问题平台”的债务危机进行司法封装与处置，防止其拖累区域内其他健康主体或引发区域性金融风险；三是资源隔离，停止对“僵尸”平台的无效输血，引导财政与金融资源转向有生存价值的转型主体。
2.实践模式与程序选择
在实践中，针对不同状况的城投公司，我国《企业破产法》提供了破产清算、破产重整与破产和解三种主要程序，其目标、条件与适用对象各有侧重，构成了一个多层次的法律工具箱。近年来的司法实践还发展出了“预重整”这一创新模式，有效衔接了庭外协商与庭内司法程序。
3.典型案例与实践创新
近年来，已出现数例具有标杆意义的城投类国有企业破产案例，为后续实践提供了重要参考：
（1）重庆能源集团等16家公司实质合并重整案
这是全国首例大型国有能源企业预重整转重整案件，具有教科书式的示范意义。该案成功运用“预重整+重整”模式，从法院正式受理重整申请到批准重整计划仅用时34天，极大提高了司法效率。通过引入央企和本地国企共同投资，综合运用现金、债转股、留债分期等多种清偿方式，最终化解债务472.99亿元，盘活资产339.60亿元，并安置了2万余名职工。该案证明，对于关系国计民生和地区稳定的大型国有平台，市场化、法治化的破产重整是实现“脱困转型”与“风险化解”双赢的有效路径。
（2）沈阳盛京能源发展集团等12家公司重整案
该案例展示了通过重整程序，对区域性公共服务类国有企业（供暖）进行债务重组和业务整合，在保障基本民生服务连续性的同时，实现债务风险软着陆。
（3）针对“空壳类”平台的清算退出
许多地区已开始对无资产、无业务、仅存续债务的“空壳”平台进行清理。例如，贵州省文件明确规定对此类企业“一律按照相关规定和程序撤销”。这实质上是破产清算或行政清算在地方实践中的具体应用。
这些案例共同揭示了一个趋势：破产程序，特别是重整和预重整，不再是企业失败的“耻辱烙印”，而是被视为一种积极的、专业的财务与运营重组工具，旨在拯救企业的核心价值、公平处置债务并维护社会稳定。
4.实施难点与核心挑战
尽管政策和案例已指明方向，但在城投领域大规模适用破产程序仍面临诸多复杂挑战：
（1）“政府信用”依赖的破除难题
最大的障碍在于思想观念与制度惯性。债权人、投资者乃至地方政府自身，长期形成的“政府必然兜底”预期难以彻底扭转，导致各方对启动破产程序犹豫不决。
（2）复杂利益关系的平衡难题
城投破产牵涉利益方极广，包括不同层级的政府部门、众多金融机构债权人、大量企业职工以及公共服务的受众。如何平衡金融债权受偿率、职工安置、社会稳定与国有资产保值等多重目标，协调难度巨大。
（3）资产与债务的特殊性处置难题
城投公司资产中大量是公益性资产（如市政道路）或划拨土地，市场化处置受限；债务中则可能包含隐性债务、或有担保等复杂形态。如何厘清并合法合规地处置这些资产与债务，缺乏明确标准和先例。
（4）府院联动的协同难题
成功的破产重整，尤其是预重整，高度依赖高效的“府院联动”机制。法院负责司法程序推进，政府则需在政策协调、职工安置、招商引资、社会稳定等方面提供强力支持。两者如何无缝衔接、各司其职，是操作层面的关键。
破产重整与清算，作为债务风险化解的终极法律手段，其象征意义与实践意义均在迅速提升。它不仅是处置极端个案的工具，更是宣告城投公司“刚性兑付”时代彻底终结、推动行业完成市场化洗牌的制度性信号。未来，随着“出清”时限的临近，预计将有更多符合条件的平台，特别是无法转型的“空壳类”平台和负担沉重的特定实体，通过这一路径实现有序退出或涅槃重生。这要求地方政府、监管机构、司法系统和市场主体共同构建更成熟的认知、更完善的规则和更高效的协同机制，以确保这一过程真正实现“有力、有序、有效”。
四、结论与展望
城投公司债务风险的形成，是中国城镇化特定发展阶段、财税体制与投融资体制相互作用下的历史产物。其化解工作，已然超越单纯的企业财务重组范畴，演变为一场涉及中央与地方财政关系重塑、政府与市场边界厘清、以及国有企业深刻转型的系统性改革。2023年启动的“一揽子化债方案”及后续深化政策，标志着这一进程进入以 “统筹治理、分类施策、标本兼治” 为核心特征的新阶段。本文系统梳理了债务置换、资产整合与破产清算三大核心路径，研究表明，单一工具无法根治沉疴，未来的成功取决于能否构建一个政策引导、市场运作、法治保障、企业自救多主体协同的治理新范式。
1.化债路径的辩证统一与协同逻辑
三大化债路径并非彼此孤立，而是服务于不同目标、适用于不同情境，且在实践中必须协同发力的工具体系。
（1）债务置换是“以时间换空间”的稳定器
该方式通过财政与金融手段，短期内快速降低利息负担、优化期限结构，为风险处置赢得了宝贵的战略窗口。但其本质是流动性纾困，若不同步推进深层次改革，可能陷入“置换—积累—再置换”的循环。
（2）资产整合是“向存量要效益”的造血机
该方式着眼于激活庞大的沉淀资产，进行市场化盘活与专业化运营，旨在从源头上改善企业的经营性现金流，为偿债提供可持续的内生来源。这是连接“化债”与“转型”的核心枢纽，决定了城投公司能否真正重塑市场主体信用。
（3）破产程序是“市场出清与再生”的手术刀
对于失去拯救价值的“空壳类”平台或具备重生价值的困境企业，依法实施破产清算或重整，是打破“刚性兑付”预期、实现风险最终隔离与资源优化配置的法律保障。它确立了债务处置的底线规则与市场纪律。
这三者构成了一个从 “短期纾困”（债务置换） 到 “中期重构”（资产整合），再到 “长期出清/再生”（破产程序） 的递进式、全周期风险处置链条。有效的化债策略，必须根据企业的具体类型（如空壳类、实体运营类）和债务性质（隐性债务、经营性债务），进行精准的路径组合与次序安排。
2.当前实践中的深层矛盾与核心挑战
在从理论路径走向具体实践的过程中，多重矛盾与挑战交织，构成了化债攻坚的深水区：
其一是政策目标的协同矛盾。短期“防爆雷”的维稳压力与长期“促转型”的发展目标之间存在张力。地方政府在资金、资源和政治注意力有限的情况下，容易倾向于优先使用债务置换等见效快的工具，而延缓或弱化推动资产整合和企业转型所需的艰难改革。
第二是利益格局的调整阻力。无论是资产剥离、混改引战还是破产退出，都涉及深刻的利益再分配。触动既有利益格局，协调金融机构、地方政府、企业职工等多方诉求，是比技术方案设计更为复杂的挑战。
其三是能力建设的滞后瓶颈。城投公司普遍缺乏市场化资产运营、资本运作和产业投资的专业人才与体制机制。即便拥有优质资产，也可能因“不会干、不敢干”而无法有效盘活，导致资产整合流于形式。
其四是制度供给的不足与模糊。对于公益性资产与经营性资产的界定标准、划拨土地等特殊资产的市场化处置规则、地方政府在破产程序中的责任边界等关键问题，现有法律法规和政策指引仍不清晰，增加了实操的不确定性与合规风险。
3. 构建协同治理框架：迈向长效机制的三大支柱
为系统性应对上述挑战，推动化债工作从“攻坚战”转向“常态治”，必须致力于构建一个坚实的协同治理框架，其核心在于筑牢三大支柱：
（1）支柱一：明晰且分层分类的“政策-监管”支柱
必须超越“一刀切”的政策模式，建立基于精准识别的分类监管体系。建议由中央层面进一步细化城投公司的分类标准（如划分为“关闭撤销类”、“存续转型类”、“市场化运营类”），并对不同类别实施差异化的债务化解支持政策、考核指标和转型路径指引。监管重点应从“审批单个项目”转向“监测区域风险与公司治理有效性”。
（2）支柱二：专业化与多元化的“市场-生态”支柱
积极培育和引入多元化的市场力量，弥补城投自身能力短板。这包括：发展不良资产处置（AMC）、基础设施REITs、困境企业投资等专业市场；鼓励通过特许经营（TOT）、委托运营（O&M）等方式引入专业运营商；在资产整合与混改中，优先引入具有产业协同效应和先进管理经验的战略投资者，而非单纯的财务投资者。
（3）法治化与规范化的“权责-信用”支柱
这是根治软预算约束、建立长效机制的基石。核心任务是完成地方政府与城投公司之间法律与信用的“最后一公里”切割。需通过立法或司法解释，进一步明确政府作为出资人的有限责任边界，严格禁止任何形式的违规担保和救助。同时，强化破产法的实施，确保其成为平等适用于所有市场主体的硬约束，从而真正塑造“谁举债、谁负责”的市场化信用文化。
4.研究展望
城投公司债务风险的化解，其终极目标并非仅仅消灭一堆数字意义上的债务，而是以此为契机，推动中国地方政府投融资体系实现一次深刻的 “范式革命”——从依赖地方融资平台的“隐性、间接、软约束”融资，转向基于地方政府债券、PPP、市场化企业主体的 “显性、直接、硬约束” 融资。这场变革的成功，将不仅为防范化解重大金融风险奠定坚实基础，更能为中国新型城镇化的高质量发展和國家治理现代化提供强大而健康的财政与金融支撑。本文所探讨的路径与框架，正是迈向这一未来图景的必经阶梯与思考起点。