国企改革背景下城投如何实现转型发展
国企改革背景下城投公司转型发展：战略定位、实现路径与研究框架
一、引言
当前，我国经济正处于由高速增长阶段向高质量发展阶段转型的关键时期。在这一宏观背景下，深化国资国企改革作为构建高水平社会主义市场经济体制的核心环节，已进入聚焦提升核心竞争力、优化国有资本布局的攻坚阶段。党的二十大报告及历年国务院政府工作报告均明确提出，必须持续推动国有经济布局优化和结构调整，完善中国特色现代企业制度，以达成“做强做优做大”国有资本与国有企业的战略目标。这一系列顶层设计，不仅为新时代国有企业改革指明了方向，也对地方国有企业中最为特殊和重要的一类主体——城投公司——的未来发展路径提出了根本性的变革要求。
城投公司的形成与演进，根植于中国特定的制度环境与发展历程。它是央地财政关系变迁、以投资驱动为核心的经济增长模式以及特定阶段金融体制创新三者交互作用的制度性产物。在“双轨制”的治理结构下，城投公司作为地方政府实现发展目标、突破预算约束的重要市场化工具应运而生，并在过去十余年间为快速城镇化与基础设施建设提供了关键的资金支持。然而，随着经济发展范式转换，传统依赖土地增值预期与地方政府隐性信用背书的“融资-投资”扩张模式已日益显露其内在脆弱性与不可持续性。这种模式不仅导致城投公司自身造血功能不足、市场化经营能力欠缺，更在宏观层面累积了规模庞大、结构复杂的隐性债务，成为影响地方财政稳健与金融系统稳定的潜在风险源。
因此，推动城投公司进行系统性的产业转型，已远非单一企业主体的适应性调整，而是一项具有深刻时代必然性的战略工程。其本质是深化地方国企改革、防范化解系统性金融风险、以及重构现代化地方政府投融资机制三大时代命题的交汇点与核心抓手。城投转型的成功与否，不仅直接决定了相关市场主体自身的生存与发展，更将深刻影响区域经济的增长活力、地方财政的长期可持续性，并最终检验国家治理体系与治理能力现代化的实际效能。本研究旨在穿透现实紧迫性与政策表象，系统阐释驱动城投转型的内在理论逻辑，构建一个整合宏观制度约束与微观行为动机的分析框架，并在此基础上，探索一条兼顾原则统一性与实践差异化的可行转型路径，以期为这一重大改革实践提供兼具学术洞见与政策参考价值的研究成果。
二、城投公司产业转型是深化地方国有企业改革的必然要求
党的二十大报告明确，深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。2023年3月，国务院政府工作报告提出，坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。
地方国有企业管理的“双轨制”为城投公司的长期存在提供了温床。通过制度溯源，深刻理解城投公司是地方政府追求目标函数最大化而设立的市场法人，是各类正式制度与非正式制度交互的产物。随着规模性、政策性的国企改革转型行动的持续深化，国有经济布局优化和结构调整步伐的加快，作为地方重要国企的城投平台进入产业转型提档期和高质量发展的关键时期。未来，以战略定位调整、产业做精做专、职能丰富升级、组织管控优化等为主要特征的新城投平台，将承担起提升区域经济质量、优化行业结构、促进产业协同发展、完善民生保障体系的重任。
因此，城投公司产业转型是我国深化国资国企改革，推动国有资本高质量发展的重要环节。地方城投公司是中国地方国企中规模最大的一种类型，作为地方经济中促进城市建设、完善民生保障的核心国企平台，地方城投公司产业转型已经刻不容缓。地方城投公司产业转型迎来也窗口期。
三、城投转型发展的深层逻辑
城投公司的转型发展，并非单一维度的适应性调整，而是一场由多重战略目标共同驱动、深度嵌入国家治理现代化进程的系统性改革。其深层逻辑超越了解决个别企业生存问题的范畴，展现出三重相互关联、层层递进的战略价值，共同构成了转型紧迫性与必要性的坚实基础。
其一，化解地方债务风险的治本之策与安全基石的构筑。 当前，以“一揽子化债方案”为标志的地方债务风险化解工作，其核心已从缓解即期偿付压力的“应急管理”，转向构建长效机制的“源头治理”。传统手段如债务置换与展期，虽可解一时之急，但若城投公司的运行机制不变，债务的“边化边增”风险依然存在。因此，推动城投转型的根本意义在于 “控源”与“断根” 。通过市场化重塑，彻底剥离其不合规的政府融资职能，从制度上切断地方政府新增隐性债务的通道。更为关键的是，转型旨在通过业务重构与资产盘活，系统性培育城投公司自身可持续的“造血”能力，使其经营性现金流能够逐步覆盖运营成本并贡献于偿债，从而为存量债务的实质性化解提供市场化、内源性的解决方案。这不仅是打赢防范化解重大风险攻坚战的关键一环，更是为区域乃至全国经济社会的长期稳定发展构筑一道至关重要的财政金融安全屏障。
其二，深化国资国企改革与重构现代财税体制的交汇点与关键路径。 城投公司的转型，恰处于深化国有企业改革与完善现代财税体制这两条主线的历史性交汇处。一方面，它是推动地方国企实现从 “政府的融资工具”向“自主经营的市场主体”和“专业高效的公共服务提供商” 根本性转变的核心实践场域。这直接呼应了“分类改革”的要求，是优化国有资本布局结构、提升国有经济竞争力的前沿阵地。另一方面，转型过程本身即是对地方政府投融资行为的强制性规范。它迫使传统的、隐蔽的“后门”融资模式难以为继，驱动地方政府融资全面回归以地方政府债券为主体的、“管理规范、公开透明”的“前门”轨道。这一转变是深化预算管理制度改革、建立权责清晰、约束有力的现代财政制度的微观基石与必然要求，对于厘清政府与市场边界、提升国家治理效能具有深远意义。
其三，优化金融资源配置与提升金融服务质效的系统性工程。 一个规模庞大却长期依赖政府隐性担保、业务模式相对空转的城投体系，本质上是金融资源配置扭曲的体现，不仅挤占了本可用于实体经济的信贷资源，其潜在的信用风险更是系统性金融风险的重大隐患。推动城投公司向具有真实市场价值和稳定现金流的实体产业或高效率公共服务领域转型，旨在从根本上改变这一扭曲。这一过程能够引导巨量金融“活水”从低效的存量债务滚动与庞氏循环中解放出来，重新配置到更具生产性、创新性和社会效益的领域。这不仅直接提升了金融资源的配置效率，更通过增强金融体系与实体经济之间的健康循环，夯实了金融稳定的微观基础，从而系统性提升金融服务国家战略和实体经济发展的质量与效能。
综上所述，城投公司的转型发展，是由 “防风险”、“促改革”、“优配置” 三重战略逻辑紧密交织驱动的复杂系统工程。它既是应对当前突出矛盾的紧迫需要，更是面向未来构建高质量发展模式、推进国家治理体系现代化的战略抉择。理解这一深层逻辑，是科学设计转型路径、有效平衡多方目标的前提。
四、研究的理论创新与核心视角
为穿透城投公司转型这一复杂现象的迷雾，克服现有研究多停留在宏观制度描述或个案经验总结的局限，本研究致力于在理论视角、分析框架、方法论与政策设计四个维度实现系统性突破，以期构建一个更具解释力、更贴合中国情境的学术分析体系。
（一）微观动力机制创新
既有文献对城投债务的探讨多集中于财政分权、土地财政等宏观制度动因，对债务何以能持续“借新还旧”的微观金融过程缺乏有力刻画。为此，本研究开创性地提出并系统构建 “金融势能” 理论，以此作为解构城投债务持续扩张微观动力的核心分析工具。该理论认为，城投公司的信用基础并非源于其独立的市场化经营能力，而是地方政府通过 “资产延伸” （如注入土地、公共资源股权）与 “风险联保” （显性或隐性的偿债承诺）所共同塑造的一种 “制度性信用溢价” 。这种特殊的“势能”使其在金融市场中获得远超自身基本面的融资便利与成本优势，构成了债务滚续的“微观发动机”。本研究将深入剖析这一势能的生成机理（如地方政府的行为逻辑）、传导路径（如金融机构的定价行为）及其双重宏观效应：一方面，它实质上是地方政府在现行预算约束下实现 “间接金融分权” 、拓展资源支配空间的关键渠道；另一方面，标准化城投债的全国性发行与交易，客观上加速了资本跨区域流动，助推了 “金融一体化” 进程。这一理论的构建，旨在为理解中国特色的地方政府融资活动提供一个贴近金融市场的微观理论基础。
（二）分析框架整合
城投公司的举债与转型问题，本质上是地方财政行为与金融市场互动深度交织的产物。为克服单一视角的片面性，本研究创造性地构建了一个 “财政-金融”协同双视角 的整合性分析框架。该框架将地方政府基于财政压力的行为动机，与金融市场基于风险收益的反应逻辑，置于同一分析平面进行联动考察。从财政视角出发，本研究将细致剖析地方政府如何通过构建和利用城投平台，绕过法定举债约束，实现事实上的“间接金融分权”，以满足其发展经济、提供公共品的支出责任。从金融视角切入，本研究将严谨论证，城投债作为一种特殊的金融资产，其发展如何深刻影响了金融市场的结构（如促进金融一体化），以及随着市场化改革的深化，金融市场如何通过信用利差分化、融资可得性变化等机制，对城投公司施加日益强化的 “市场约束” ，从而成为倒逼其转型的核心外部力量。这一双视角的整合，能够更全面地揭示城投问题中政企关系、银企关系的复杂互动本质。
（三）研究方法论与样本
为确保研究发现的可信度与普适性，本研究在方法论与数据基础上追求严谨性与代表性。研究方法上，采用混合研究策略，实现定性洞察与定量检验的互补。具体包括：运用文献与理论分析法构建概念框架；通过多维度比较分析法揭示不同类型城投公司的异质性；借助典型案例深描法，对转型实践进行“过程-事件”分析，提炼关键机制；最终，运用严谨的计量经济学模型（如双向固定效应面板模型、双重差分法、工具变量法等）对核心理论假说进行实证检验，形成逻辑闭环。数据基础上，本研究将自主构建一个覆盖全国31个省（自治区、直辖市），囊括省、市、县三级平台，时间跨度超过十年（2014-2024年）的大样本城投公司数据库。该数据库整合了公司财务、债券发行、区域经济与财政等多维度信息，为全面、动态地分析城投债务与转型问题提供了坚实的数据支撑，确保了研究结论的科学性与广泛代表性。
（四）对策设计创新
针对转型实践中最关键的“如何转”问题，本研究摒弃“一刀切”的政策建议，创新性地提出一套 “三维分类-分步渐进” 的系统性转型路径设计框架。首先，确立 “功能属性、行政层级、区域禀赋” 三个基本分类维度，对数量庞大、情况各异的城投公司进行精细化、结构化区分，从而精准识别各类主体的核心特征、资源约束与转型起点差异。在此基础上，设计 “分类指导、分层推进、分步实施” 的渐进式转型策略体系。该框架明确不同类别城投公司的阶段性目标、优先序与可行工具包，强调转型路径的适配性与动态性。这一创新使政策建议从原则性倡导转向为具备可操作性的“行动路线图”与“策略导航”，旨在为各级决策者与城投公司管理者提供差异化、可执行、可评估的实践指引，显著提升了学术研究对复杂现实问题的直接回应能力与政策转化价值。
五、研究实施方案：方法与路径
为确保对国企改革背景下城投公司转型这一复杂命题进行系统、深入且可靠的探究，实现从理论建构到实践指引的研究目标，本研究制定了环环相扣的技术路线与分阶段实施方案。该方案遵循“基础准备-理论深化-实证检验-综合应用”的递进逻辑，综合运用多种研究方法，力求研究过程的严谨性与结论的稳健性。
第一阶段：基础构建、概念界定与理论框架搭建
本阶段是研究的基石，旨在为后续分析确立清晰的边界、提供坚实的数据支撑并构建核心理论透镜。
核心任务一：精准界定与数据库构建。首先，基于“实质重于形式”原则，结合政策文本、学术讨论与市场实践，对“城投公司”进行可操作的学理界定，明确研究对象的范围与特征。在此基础上，系统收集、清洗与整合数据，构建一个时间跨度长（2014-2024年）、覆盖范围广（全国省、市、县三级）、变量维度多（财务、债券、区域经济财政）的“全国城投公司综合数据库”，为全样本分析与典型案例筛选提供数据基础。
核心任务二：理论提炼与框架形成。通过系统的文献综述与制度-历史溯源，梳理城投公司产生与发展的制度逻辑，并深入剖析既有理论在解释其债务持续扩张与转型困境上的不足。以此为契机，正式提出并初步构建本研究的核心理论概念—— “金融势能” ，阐释其作为微观动力机制的内涵（资产延伸与风险联保）、来源及其与宏观现象（间接金融分权、金融一体化）的关联，最终完成整合性的“制度-行为-市场”分析框架的搭建。
第二阶段：实证模型构建与微观机制检验
本阶段旨在运用严谨的计量经济学方法，对第一阶段提出的理论假说进行量化检验，从统计上验证核心机制的存在、强度及其影响因素。
核心任务一：检验财政动机与“间接金融分权”。构建地市级面板数据模型，以地方政府对城投债的依赖度作为“间接金融分权”的代理变量，实证检验地方财政压力（如财政自给率）、经济增长目标、土地财政状况等因素对其的影响。通过双向固定效应模型控制地区与时间异质性，并可能运用工具变量法等处理内生性问题，旨在科学揭示地方政府借助城投平台拓展金融支配权的行为模式及其决定因素。
核心任务二：检验金融市场的反应与约束效应。首先，利用双重差分（DID）或空间计量模型，识别城投债大规模发行对区域间资本流动、利率联动性的影响，实证其促进“金融一体化”的作用。其次，构建信用利差分析模型，研究随着政策环境与市场预期的变化，不同质地的城投公司所面临的信用定价如何分化，以此量化金融市场“用脚投票”所形成的外部硬约束，并分析这种约束对城投公司经营行为产生的倒逼效应。
第三阶段：案例深描、分类谱系绘制与转型路径合成
本阶段将回归实践的复杂性与多样性，通过质性研究提升研究的纵深与策略的落地性。
核心任务一：多案例深度比较研究。遵循理论抽样原则，在东、中、西部选取数个处于不同转型阶段、具有不同功能与资源禀赋的代表性城投公司进行深度调研。通过半结构化访谈、内部资料分析与参与式观察，深描其转型过程中的关键决策、内部博弈、遇到的挑战及应对策略，为抽象理论提供鲜活注脚，并挖掘量化分析难以捕捉的微观细节与情境性因素。
核心任务二：制定“分类-分步”转型实施指南。综合前三阶段的理论、实证与案例发现，依据 “功能属性-行政层级-区域禀赋” 三维分类框架，绘制全国城投公司的转型类型谱系图。针对每一典型类别，明确其转型的阶段性目标、可选策略工具箱（如资产盘活模式、业务拓展方向、治理改革要点）、潜在风险及应对预案。最终成果将形成一套兼具系统性、差异性与操作性的《城投公司分步分类转型实施指引》，完成从学术研究到政策与实践工具的转化。
总体而言，本研究不仅具有学术价值，更在以下三个方面具备紧迫而重大的现实意义：
1. 为化解地方债务风险提供治本之策的参考
化解隐性债务的关键在于“控源”。本研究通过剖析债务形成的微观动力机制，旨在从根源上识别风险产生的关键环节，为设计阻断债务再生机制的治本之策提供理论依据。对转型路径的探索，则直接指向如何增强城投公司自身偿债能力，为存量债务的实质性化解提供可持续的市场化方案，助力打赢防范化解重大风险攻坚战。
2. 为深化财政与国企改革提供可操作的路径指引
城投转型位于财政体制改革与国有企业改革的交汇点。本研究提出的分类分层转型思路，旨在为“剥离政府融资职能”这一顶层设计提供具体、差异化的实施蓝图。这有助于地方政府在实践中更精准地界定政企边界、盘活存量资产、优化国资布局，从而同步推动地方投融资体制的现代化和地方国有企业的实质性改革。
3. 为金融体系稳健与资源配置优化提供支撑
一个长期依赖隐性担保、业务虚化的庞大城投体系，是金融资源错配和系统性金融风险的潜在温床。推动其向实体经济产业转型，有助于将沉淀在低效基础设施资产和债务滚动中的金融资源，引导至更具生产性和创新性的产业领域，从而提升整个金融体系的资源配置效率和服务实体经济的质量，夯实金融稳定的微观基础。
综上所述，城投公司的产业转型是一个集风险化解、体制改革与经济发展于一体的系统性工程。对其理论逻辑与实践路径的深入研究，是回应国家重大战略需求、推动经济社会高质量发展的时代命题，具有深刻的理论必要性与现实紧迫性。
六、结论
国企改革背景下的城投公司转型，是一项关乎发展、改革与安全的战略性系统工程。本研究试图通过理论视角的微观化创新、分析框架的整合性构建、研究方法的科学混合以及对策路径的系统化设计，为深刻理解这一中国特色的治理难题提供新的理论工具，并为推动其平稳、有效转型贡献兼具学理支撑与现实可操作性的解决方案。研究成果预期将为深化相关学术讨论提供新的视角与数据基础，更为中央与地方各级决策部门提供切实可行的政策参考依据。
1.以化解地方债务风险为时代背景
站在实现地方政府化债的时代背景下，为实现地方财政治理现代化，需要紧紧把握我国城投公司产业转型的具体实践和重要事实。基于城投公司举债融资的现实要素，研究将深度挖掘其举债的过程机理，致力于更加准确、深刻和系统地理解城投公司举债融资以及产业转型问题。地方城投公司的举债融资和产业转型，关系到中央政府与地方政府的财政金融关系、政府投资的投融资体制以及地方国有企业管理现代化等，不仅是抓实化解重大风险的重要内容，也是新时代实现高质量发展的重要体现。
2.从微观视角分析城投公司债务融资的动力
首先，对城投公司进行精准界定。基于对相关政府部门、金融机构和城投公司的实地调研，按照实质重于形式和审慎原则，兼顾学理性和可操作性，学术领域首次对城投公司进行了精准界定，将社会各界对城投公司的差异认知或模糊认知进行了明确化和标准化。同时，认为对城投债的界定重在判断发行主体是否是城投公司，而不是债券自身的投向用途或债券品种等。然后，纵深挖掘城投公司举债融资的微观动力机制。研究将尝试打破宏观变量之间的表面逻辑，深度挖掘微观层面的行为动力和市场机制，初步构建城投公司举债融资的微观动力机制——金融势能。首次立足资产延伸与风险联保的不对称性以及由此产生的金融势能这一全新视角，从资产延伸和风险联保两方面阐明形成地方政府隐性债务的微观动力机制，为厘清地方城投公司债务持续扩张的内在机理提供一个更为直观、贴近金融市场的理论诠释。
3.从财政和金融双视角研究城投公司产业转型的影响
城投公司举债融资是地方财政与金融协同作用的典型体现，是地方财政与金融交互的具体载体。研究将通过对城投公司的实地调研，首次提炼抽象出财政分权延伸下的间接金融分权概念。地方政府通过发挥动能禀赋对城投公司进行资产延伸和风险联保，使城投公司拥有金融势能优势的同时，也使自身实现了间接金融分权，即间接支配金融资源的主动配置能力。由于城投债主要在银行间债券市场和交易所市场等全国性市场发行、面向全国的合格投资人，因此城投债规模的持续扩张加速了应债资金的跨区域流动，促进了中国金融一体化的提升。研究将首次提出并验证了金融市场借助城投债促进了金融一体化。换言之，城投公司基于金融势能大力举债融资，一方面对地方政府来说，形成了财政分权延伸下的间接金融分权；另一方面，对金融市场来说，促进了金融一体化。财政赋予城投公司以金融势能，财政分权的延伸体现在间接金融分权，金融一体化关键是城投公司的标准化债务促进了资金的跨区域流动，由此金融势能、间接金融分权与金融一体化三个概念都有金融二字，且均与财政紧密相连，充分体现了地方财政与金融协同的作用机制。
4.城投公司样本具备更为广泛的代表性
研究将以2014年至2024年之间已发行债券的城投公司为样本进行研究，涵盖了31个省（自治区、 直辖市）的省级、市级与县级平台公司。采用实证分析和量化分析相结合，对其运营力进行分析，从而判断自身信用状况。2015年之后，地方融资平台收入利润与偿债资金来源主要依靠政府资金支持以及补贴收入，地方财政收入水平以及其对融资平台的支持力度直接决定了融资平台债务偿还能力。并结合当前地方经济实力、财政实力、债务状况来分析城投公司总体风险状况。根据研究的具体问题匹配相应的研究方法，致力于以问题为导向，尊重研究对象在方法上的适用条件。综合使用文献研究法、比较分析法、案例分析法和实证分析法。文献研究的理论分析，案例分析的现实反映以及计量实证的结果验证等，都是以不同方式和方法研究城投公司举债融资与产业转型问题。
5.为城投公司产业转型提供更具操作性的路径
一是将构建的各层级的城投公司数据库共享，为相关后续研究提供了数据基础；案例数据由于与调研对象的保密协议，暂不便共享。二是金融势能的微观机制作为洞察城投公司举债融资的工具，有助于理清城投公司分别与地方政府、金融市场的关系。三是首次尝试从功能、层级和区域对城投公司进行多维综合分类，并给出分步分类渐进产业化转型的策略，具有较强的现实指导意义。