财政收支覆盖地方政府债务程度研究
财政收支覆盖地方政府债务程度研究
一、引言
在系统评估地方政府债务可持续性与财政风险的传统分析框架中，研究视角长期聚焦于财政收入对债务存量的保障能力，通常采用“债务余额/综合财力”或类似比率作为核心监测指标。这一范式隐含的逻辑在于，稳定的财政收入是偿还债务本息的根本来源。然而，这种基于收入端的静态评估存在一定局限：它未能充分捕捉到财政运行中支出刚性约束的现实，也忽略了在“以收定支”与“以支定收”并存的财政实践中，支出规模与结构对财政空间形成的反向塑造作用。
实际上，财政支出作为政府职能履行与资源配置的最终体现，其规模、增速与债务存量之间的动态关系，更能真实、直接地映射出地方政府在既有债务负担下维持正常履职与提供公共服务时所承受的实际压力，以及通过预算调整应对风险的操作空间。为弥补传统分析视角的不足，并更全面地刻画地方财政的韧性，本研究创新性地引入并聚焦于 “财政支出债务覆盖相对强度倍数” 这一核心指标，其具体定义为 “地方政府一般公共预算支出 / 地方政府债务余额” 。该指标旨在从财政资源实际动用与消耗端出发，审视每年可支配的预算支出规模对存量债务余额的整体覆盖能力与吸收潜力。
通过构建并系统测算这一指标，并将其与通行的“财政收入债务覆盖率”（即“一般公共预算收入 / 债务余额”）进行跨样本的结构性比较与联动分析，本研究试图达成以下目的：一是揭示在收入与支出双侧约束下，地方财政承载债务的真实能力结构与异质性特征；二是辨析在债务风险积聚的背景下，支出端调整相较于收入端拓展可能蕴含的不同的政策含义与管理弹性；三是为构建一个更为立体、动态的地方政府债务风险监测体系，提供一个基于支出视角的关键补充性分析工具。这一研究将有助于深化对地方政府财政空间有效性及其边界的理解，为实施差异化的债务管理政策提供更为精细化的实证依据。
二、财政支出覆盖债务的强度分布特征
对选定样本地方政府“财政支出债务覆盖相对强度倍数”（即“一般公共预算支出/债务余额”）的测算结果表明，该指标的分布呈现出显著的右偏态特征，即多数样本的覆盖倍数集中于中等偏高水平，且存在一定数量的样本其覆盖倍数远高于平均水平。这一整体分布形态初步表明，从支出端观察，绝大多数地方政府在静态层面具备一定的债务覆盖能力。具体而言，其分布可依据覆盖倍数的差异划分为以下三个具有不同政策含义的区间。
（一）低强度覆盖区间：覆盖倍数低于1
该区间（[0, 1)）内的样本占比仅为 2%。这意味着，对于这些极少数地方政府，其年度一般公共预算支出总额尚不足以完全覆盖其存量债务余额。这一状况揭示了其财政运行面临的潜在高风险：即便将当年全部预算支出用于偿债（此仅为理论极端假设），仍无法清偿债务本金。该指标低于1通常暗示着债务规模可能已超出当地财政在常规运行下的当期承载极限，需高度关注其偿债资金来源的可持续性与潜在的流动性风险。
（二）主体集中覆盖区间：覆盖倍数介于1至4倍
该区间（[1, 4)）是样本分布最集中的区域，合计占比高达 86.6%，构成了我国地方财政支出覆盖债务能力的主体图景。其中：
1.覆盖倍数在[1, 2)的子区间
样本占比为 42%。此区间表明，预算支出规模超过债务余额，但超出幅度有限。这些地方政府虽具备基础覆盖能力，但其财政灵活性相对受限，应对债务偿付与维持正常支出的平衡压力较大。
2.覆盖倍数在[2, 4)的子区间
样本占比为 44.6%。此区间反映出相对更为充裕的支出端缓冲空间。地方政府在理论上拥有超过债务余额两倍以上的年度预算支出规模，为协调偿债、刚性支出与发展性支出提供了更大的预算安排弹性。
（三）高强度覆盖区间：覆盖倍数达到4倍及以上
该区间（[4, +∞)）的样本占比为 11.4%，显示出这部分地方政府从支出视角看拥有较强的债务覆盖缓冲空间。进一步细分可见：覆盖倍数在[4, 6)区间的样本占 8.4%。覆盖倍数在[6, 8)区间的样本占 2.4%。覆盖倍数在8倍及以上的样本占 0.6%。
高强度覆盖通常与债务存量相对较小或/和预算支出规模较大有关。这部分地区的财政安全垫较厚，债务本金对当期财政支出造成的直接压力相对较轻，其财政调整与风险抵御的空间也相应更大。
（四）分布特征总结与初步解读
上述分布结构清晰地显示，高达 98% 的样本其财政支出覆盖倍数大于1，这从总量上印证了支出端相较于收入端普遍具有更强的债务覆盖能力（具体对比分析见下节）。然而，覆盖能力的“强度”存在显著梯度差异：主体（86.6%）集中在1-4倍的“基础覆盖与有限弹性”区间；同时，超过十分之一的样本（11.4%）进入了4倍以上的“高缓冲”区间，而另有极少数样本（2%）则处于“覆盖不足”的警戒区间。这种分布的不均衡性，为实施差异化和精准化的地方政府债务风险分类管理提供了重要的实证依据。
三、与财政收入覆盖度的结构性比较分析
通过对财政支出债务覆盖度的测度与分布特征的刻画，一个超越传统认知的结构性事实得以清晰呈现：相较于一般公共预算收入，地方政府一般公共预算支出对债务存量的覆盖能力，在整体层面上表现出更为广泛与坚实的保障效力。 这一发现挑战了主要依赖收入端评估债务风险的惯性思维。本部分旨在对此结论进行多维度阐释，通过与财政收入覆盖指标的理论辨析与实证对比，深入剖析该现象背后所隐含的财政运行逻辑，并重新审视其对科学评估地方债务风险的深刻启示。
（一）覆盖广度对比：支出端展现出更普遍的覆盖能力
基于样本的测算结果提供了直观证据：财政支出债务覆盖倍数高于1的地方政府占比高达 98%。这一数据意味着，在静态分析框架下，中国绝大多数地方政府的年度一般公共预算支出总额，已经超过了其负有直接偿还责任的债务余额。从总量覆盖的角度看，支出端呈现出近乎普遍的“本金覆盖”能力。
与此形成结构性反差的是，若采用通行的 “财政收入债务覆盖率”（一般公共预算收入/债务余额）指标进行衡量，大量实证研究与普遍观察表明，该比率低于1（即自有收入无法覆盖债务本金）的地方政府占比显著更高。这种覆盖率在“收入端”与“支出端”之间的系统性差距，揭示了一个至关重要的方法论洞见：若单一地、机械地依赖地方政府自有财政收入规模来评判其债务风险水平，可能在全局上系统性地高估风险的严峻程度，甚至会导致对一部分实际上仍拥有一定财政缓冲空间的地区产生误判。
其背后的财政运行逻辑在于，地方政府的 “可动用财力” 是一个远大于其“自有收入”的范畴。在现行分税制财政体制下，中央对地方的税收返还和转移支付、上年预算结转结余资金、调入预算稳定调节基金以及其他合规调入资金，共同构成了地方政府编制和执行预算、履行事权支出的实际可用资源池。因此，“一般公共预算支出”这一指标，实质上是地方政府在一个预算年度内可合法支配和实际动用的全部财政资源的最终体现。而“一般公共预算收入”仅反映了其中的内生性收入部分。财政支出覆盖指标，因其内在地涵括了转移支付等外部支持力量，能够更全面、更真实地捕捉到地方财政的“综合财力”或“可动用财力”，从而提供了比收入覆盖指标更贴近中国财政运行现实的动态图景。这一对比充分说明，忽视庞大转移支付体系所起的平衡与支撑作用，仅凭地方自身收入来断定其债务可持续性，将是一个片面的、可能产生误导的分析视角。
（二）强度分布差异：揭示不同程度的财政弹性约束
尽管支出覆盖在广度上占优，但其覆盖“强度”的分布则揭示了更深层次的财政弹性信息。数据表明，支出覆盖倍数介于1至4倍之间的样本构成了主流，占比达 86.6%。特别值得注意的是，覆盖倍数低于2倍的样本占比为 44%。
基于财政支出债务覆盖倍数呈现出的“总体覆盖能力较强但强度分布不均”的特征，可以引申出以下具有重要实践指向的政策含义。这些发现不仅关乎如何评估风险，更直接指向差异化的债务管理策略与财政改革路径。
1.普遍覆盖与有限弹性：财政灵活性的结构性约束
数据显示，覆盖倍数低于2倍的样本占比达44%。这一群体面临的核心矛盾是 “总体覆盖能力”与“有限调整弹性”并存。从总量上看，其年度预算支出能够覆盖债务本金，似乎风险可控；但从结构上看，其超出债务的财政资源空间（即“支出-债务”的差额部分）非常有限。
这带来了严峻的现实约束：在必须优先保障“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等刚性支出，以及履行教育、医疗、公共卫生等法定公共服务职能的前提下，地方政府能够通过调整支出结构、压缩非急需非刚性项目来为债务化解腾挪资源的空间实际上被高度挤压。其财政灵活性并非体现于可自由支配的庞大冗余资金，而是被限定在极为狭窄的边际调整范围内。因此，对于这部分地区，任何试图通过简单要求“压减一般性支出”来大规模化债的政策，都可能因遭遇刚性支出的“天花板”而效果不彰，甚至可能影响基本公共服务供给与社会稳定。
（二） 结构性约束的深层根源：支出刚性与债务存量
造成上述“有限弹性”的根源是双重的：
一是支出结构的刚性化。长期累积形成的支出项目、人员编制、政策承诺以及发展型投入，使得财政支出呈现出强烈的惯性。社会保障、公共卫生、公共安全等领域的支出随着人口结构和社会发展具有自然增长趋势，难以轻易削减。
二是债务存量的规模效应。当债务余额本身已达到与年度预算支出相当的庞大规模时（覆盖倍数接近1），债务利息甚至本金的偿还本身就可能构成一个新的、具有优先级的“刚性支出”项目，进一步削弱财政的可调整性。在这种情况下，地方政府容易陷入“借新还旧”维持周转，而难以动用当期真实财力实质性削减债务存量。
因此，政策不能仅满足于判断“能否覆盖”，而必须深入到 “覆盖之后还剩多少空间用于其他必须事项” 的层面进行评估。
（三） 风险类型的精准辨识：流动性压力与偿付能力风险
“财政支出覆盖倍数”这一工具，与传统的“财政收入覆盖倍数”相结合，为精准辨识不同类型的财政风险提供了关键坐标。
1.低支出覆盖倍数（如低于1.5）主要预警“流动性压力”
它表明地方政府在安排年度预算时，在偿还到期债务本息与保障必要运营支出之间，可能面临严重的短期资金调度困难和权衡取舍。即使其长期收入来源理论上可持续，但短期的现金流错配也可能引发违约风险或对公共服务供给造成冲击。
2.低收入覆盖倍数则主要反映“长期偿付能力风险”
它指向地方政府自有财源相对于债务负担的薄弱，关乎其根本的信用基础和长期财政健康状况。一个地区可能通过大量转移支付维持较高的支出覆盖度，从而缓解短期流动性压力，但若其收入覆盖度持续低迷，则表明其经济内生动力和财政根基不牢，长期风险并未消除。
通过这两个维度的交叉分析，可以将地方政府划分为不同的风险类型，例如“双高型”（收入与支出覆盖均高，风险较低）、“收入弱-支出强型”（短期流动性无虞但长期根基不稳）、“支出弱型”（短期流动性紧张）以及“双低型”（全面高风险），从而实现从“一刀切”管理向 “精准画像、分类施策” 的范式转变。这要求上级政府在制定化债支持政策、分配资源或设定考核目标时，必须依据不同的风险类型采取具有高度针对性的措施。
（三）比较分析的综合性政策启示
将支出覆盖度与收入覆盖度进行综合比较分析，超越了单一指标的局限性，能够为债务风险管理提供更为立体的决策依据：
1.风险预警的互补性
收入覆盖度是偿债能力的基础和根本，其恶化趋势需高度警惕；而支出覆盖度则是评估当期财政运作空间和短期风险缓冲能力的有效指标。当收入覆盖度尚可但支出覆盖度已极低时，可能预警着严重的预算僵化或隐性支出压力。
2.管理策略的差异性
对于收入覆盖度低但支出覆盖度尚可的地区，政策重点可能在于培育税源、加强收入征管以夯实根本。对于支出覆盖度已处于临界低位（如略高于1）的地区，即便收入覆盖度看似尚可，政策重点也应立即转向大力优化支出结构、提高财政资金效率、打破支出固化格局，以释放必要的财政空间来应对债务压力。
综上，财政支出覆盖度指标并非要取代传统的收入覆盖度分析，而是作为一个关键的补充性和验证性指标。两者的结构性比较，能够更精准地揭示地方政府在“增收”与“调支”两个维度上面临的不同约束，从而为实施前瞻性、差异化的债务风险防控与财政整顿政策提供更为科学的量化依据。
四、核心结论与政策含义
本文的实证测算与比较分析，揭示了从财政支出端审视地方政府债务覆盖能力的重要价值与独特政策含义。研究不仅证实了支出覆盖指标的有效性，更在此基础上，为构建更为精细化的债务风险监测体系与分类管理策略提供了关键启示。
（一）核心研究发现与理论意义
本研究核心发现在于，“财政支出债务覆盖相对强度倍数” 作为一个补充性分析工具，已经显示出其作为度量地方财政空间有效性的核心代理变量的重要潜力。相较于传统的收入覆盖指标，该指标从财政资源实际配置与消耗的最终端出发，衡量了在既定预算约束下，地方政府不动用增量融资即可用于应对存量债务的静态财力规模。其测算结果呈现出的右偏分布及与收入覆盖指标的系统性差异，在理论上深化了我们对“财政空间”的理解——财政空间不仅取决于收入的汲取能力，更受制于支出的刚性结构与调整弹性。
与收入覆盖度相比，支出覆盖度整体更高的结构性特征，揭示了一个关键的现实逻辑：在应对既成事实的存量债务压力时，地方政府通过优化支出结构、压减低效无效支出、提升预算绩效等方式，从既有预算盘子中“挤”出资源化解债务的即时操作空间与潜在效能，在某些情况下可能比从经济周期、税制结构中“培育”新的财政收入增长点更为直接和关键。这为理解地方政府化债行为的财政约束提供了新的视角。
（二）构建“收入-支出”双维度债务覆盖评估体系
基于上述发现，单一维度的债务风险指标已显不足。为确保风险监测的全面性与前瞻性，亟需构建并推广应用 “收入-支出”双维度的债务覆盖评估体系。该体系应实现两大功能：
一是风险综合画像。将“财政收入债务覆盖率”作为衡量长期偿债能力与根本财源保障的基础性指标；同时，将“财政支出债务覆盖相对强度倍数”作为评估短期财政流动性、支出结构调整压力与当期风险缓冲能力的关键辅助指标。两者结合，能够对地方政府的债务风险形成立体化、分层级的评估。
二是动态监测预警，建立两个指标的联动监测机制。尤其需要关注“收入覆盖度持续走低”与“支出覆盖度进入警戒区间”相叠加的“双重挤压”状况，此类情形预示着财政可持续性面临严峻挑战。
（三）实施分类、精准的债务风险应对策略
依据财政支出覆盖度的分布区间，政策应对应体现显著的差异性与精准性：
1.对于高覆盖度地区（如倍数>4）
这些地区财政安全垫较厚，债务的当期直接压力较小。政策重点在于巩固优势、防范风险传导。应鼓励其在保障基本支出的前提下，利用相对充裕的空间，制定中长期化债计划，有序降低债务存量。同时，需严格监控其新增债务的合理性，防止盲目投资。
2.对于中低覆盖度地区（如倍数处于1-4，尤其是1-2区间）
这是政策干预的重点目标群体。这些地区面临“覆盖债务”与“保障支出”的双重挤压。核心政策方向必须转向深刻的财政支出侧结构性改革。具体包括：全面推进预算绩效管理，建立以结果为导向的资源配置机制；大力压减非刚性、非重点项目支出，打破支出固化格局；优化公共服务提供方式，鼓励社会资本参与。目标是在不显著影响基本公共服务的前提下，实质性提升支出效率，为化解债务腾挪出宝贵的财政资源。
3.对于极低覆盖度地区（倍数<1）
这些地区已处于高风险区间，常规的预算调整难以应对债务压力。需要启动 “一事一议”的应急与重组机制。在上级政府的协调与支持下，采取包括债务重组、资产变现、特殊转移支付在内的综合性救助方案，同时必须施加最为严格的财政纪律约束和改革条件，推动其进行根本性的财政重整。
（四）推动宏观管理与地方实践的协同
最终，将支出覆盖度纳入管理框架，要求更高层级的财政管理进行适应性变革。中央和省级政府应将支出覆盖度作为分配化债资源、设定财政约束条件的重要参考依据。对支出效率低下、覆盖度改善不力的地区，应减少或调整其一般性转移支付，倒逼其提升自我革新能力。同时，需将支出结构优化、预算绩效提升等“软性”改革目标，转化为可考核、可追踪的“硬性”管理指标，嵌入对地方政府的政绩考核与督导体系中。
总之，将财政支出覆盖度这一维度纳入地方政府债务的分析与管理框架，不仅是技术指标的丰富，更是治理理念的深化。它引导政策关注点从“能否增收”更多地向“如何高效、精准地用钱”延伸，从而在化解存量债务与保障财政可持续性的复杂平衡中，找到更科学、更可持续的路径。