城市综合服务运营商转型模式研究——以武汉城投为例
城市综合服务运营商转型模式研究——以武汉城投为例
城市公用事业——包括供水、供电、供热、供气、污水处理、垃圾处理及公共交通等领域——具有自然垄断属性、较高的准入门槛与显著的规模经济特征。这些行业通常以特许经营模式运作，民营企业因资质、资本与政策壁垒难以大规模进入。城投公司作为地方政府主导设立的投融资与建设运营主体，在承接和整合公用事业方面具备体制、资源与信用层面的天然优势。此类业务不仅能够为城投公司提供长期稳定的现金流，也是其向“城市综合服务运营商”战略转型的重要业务支柱。
一方面，城投公司可依托其政府背景与地方资源协调能力，对区域内分散的公用事业资源进行系统性整合，构建集水、电、热、气、污废处理等业务于一体的综合性运营平台。通过统一规划、集约管理与运营协同，能够有效降低采购成本、提升运营效率、增强系统韧性，从而实现规模经济效益，提升公用事业板块的整体盈利水平。
另一方面，公用事业具有较强的公共产品属性，直接关系民生保障与社会稳定，其定价通常受政府规制，利润空间有限。但也正因如此，该类业务往往能够获得地方政府在财政补贴、资源调配、价格调整等方面的政策支持，形成“微利可持续+政策性补偿”的收益模式，为城投公司提供可预期且风险较低的营业收入来源，有助于平滑企业整体业绩波动。
因此，从功能定位与可持续发展角度看，向城市综合服务运营商转型已成为当前阶段城投公司市场化、实体化转型的关键路径之一。该转型不仅有助于城投公司摆脱对土地融资与债务扩张的传统依赖，更可使其通过专业化、规模化运营，在城市基础设施与公共服务领域发挥更系统、更持久的作用，实现社会效益与经营效益的有机统一。
一、以公共服务职能为核心职能的战略重塑
传统意义上，地方城投公司主要定位于地方政府投融资平台，其核心职能集中于基础设施项目的投资与建设，承担着为城镇化发展提供资金保障与工程载体的任务。然而，随着宏观经济阶段转换、地方政府债务管理深化，特别是后疫情时代对城市韧性、公共服务效能与内生动力的要求全面提升，城投公司传统模式的可持续性面临挑战。在此背景下，从“重投资、重建设”向“强运营、优服务”转型，通过精细化、市场化运营盘活存量资产、创造持续价值，已成为地方城投平台实现高质量发展的普遍共识与必然路径。
为实现这一转型，城投公司需充分发挥其与政府协同紧密、熟悉区域规划、持有大量存量资产的独特优势，主动将业务范畴从传统基建向更广泛的公共服务领域延伸。具体而言，平台应积极介入城市更新、乡村振兴、县城城镇化建设，以及“两新一重”（新型基础设施建设、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程）等国家重点战略项目。在此过程中，公司不仅承担投资建设任务，更应致力于通过智慧化赋能、专业化运营，向地方政府争取授予更多公共服务领域的特许经营权及物业管理、设施运营等长期服务合同，从而将自身发展深度嵌入城市功能完善与民生福祉提升的进程之中。
这意味着城投公司的角色应从“工程承包商”转变为“长期服务商”。通过提供“国企品质”保障下的高标准工程与稳定优质服务，公司着力构建覆盖“九通一平”、土地整理、公共事务、交通运输等多维度的城市服务网络，打造可持续、可感知的“城市幸福生态系统”。其核心运营模式亦需升级为“投资-建设-运营-管理”一体化闭环，通过对公共基建项目全生命周期的深度参与和专业管理，为区域提供系统化、高效率的公共服务解决方案，最终实现向兼具公共使命感与市场生存能力的“城市综合服务运营商”的战略转型。
二、业务运营方向：深耕公用事业与拓展数据资产运营
城投公司向城市综合服务运营商转型，其业务运营方向的调整是转型战略落地的核心体现。这一方向主要沿着两条关键路径展开：一是深化传统公用事业的规模化、集约化与智能化运营；二是积极拓展以数据资产化为代表的新兴价值领域。两者共同构成了转型后“新城投”稳定现金流来源与未来增长潜力的双重保障。
2.1 公用事业运营：从分散管理到一体化综合服务
供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等公用事业，因其自然垄断属性、高准入门槛和显著的规模经济效应，成为城投公司转型后最基础、最稳定的核心业务板块。成功转型的城投公司，其目标并非简单持有这些资产，而是通过专业化整合与市场化运营，实现从“拥有者”到“高效运营商”的角色蜕变。
以上海城投（集团）有限公司为例，其业务结构清晰地展示了综合性公用事业运营商的成功范式。根据其2023年公司债券年度报告，水务、环境（固废处理）、路桥（高速公路）及置业四大板块构成了多元且均衡的收入体系，毛利率均维持在15%以上，证明了公用事业在专业化运营下具备可观的盈利潜力。更重要的是，通过多年积累，上海城投在关键领域形成了强大的市场控制力和公共保障力：运营全市约75%的收费高速公路，提供全市98%的原水，处理全市75%的自来水与污水，承担全市80%的生活垃圾转运和100%的医疗废物处置。这种“规模化运营+关键领域主导”的模式，不仅摊薄了运营成本、增厚了利润，更使企业深度嵌入城市运行的命脉，实现了社会效益与经济效益的统一。
武汉城投集团的实践则提供了从“整合”到“提升”的动态案例。作为区域水务运营主体，武汉城投水务集团正大力推进“城乡供水一张网”战略，通过市场化方式整合长江现代供水公司、蔡甸自来水公司等区域供水主体，并将服务网络延伸至黄陂等新城区。这一整合过程并非简单的资产划拨，而是通过输出“武水模式”和专业技术，在短时间内提升被整合水厂的水质与运营标准，实现服务能级的整体跃升。此外，其创新推出的“汉水匠心”社区优供直饮水站，将高标准纳滤工艺引入民用领域，并在一体机上集成水电气缴费等数字化公共服务，标志着业务从基础的“供水保障”向高品质的“水务综合服务”价值链延伸。
2.2 数据资产运营：挖掘沉睡资源与创新融资路径
在长期运营城市过程中，城投公司积累了海量、高价值的独占性数据资源，如路网车流、停车场使用、供水供气能耗、城市治理信息等。这些数据资源过去通常仅用于内部运营分析，而在数字经济时代，将其确认为资产并进行价值运营，已成为城投公司转型的前沿方向和重要突破口。
数据资产化的核心价值体现在财务与业务两个层面。在财务上，依据财政部2023年8月发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，符合条件的数据资源可以计入企业资产负债表。这能直接优化企业的资产结构，降低资产负债率，并探索以此为基础的新型融资渠道（如数据资产质押融资），从而缓解转型期的资金压力。业务上，通过对交通、市政等数据的深度分析与运营，城投公司可以显著优化公共服务的调度效率（如智慧交通信号控制、精准管网漏损检测），开发智慧停车、能源管理等增值服务，从而开辟新的盈利增长点。
然而，数据资产运营仍处于初级阶段，面临诸多挑战。首要难题是价值实现路径尚不清晰。当前数据要素市场存在“白热化”竞争与“碎片化”资源并存的现象，在数据定价机制、产权确认、交易规则等关键问题上尚未形成广泛共识与成熟模式。专家指出，数据资产管理全过程面临“资产确认难、科学量化难、价值评估难”三大核心挑战，会计准则与数据要素特性的适配仍在探索中。其次，数据资产入表的操作门槛较高。该过程要求企业满足合同权利、经济利益很可能流入等严格的会计确认条件，并需构建“技术可行性+商业意图+资源整合”的综合性确认模型，对城投公司的内部治理和专业技术能力提出了很高要求。尽管已有先行者（如2024年初有19家城投公司尝试入表），但对大多数城投而言，如何将海量数据资源转化为合规、可计量、可交易的数据资产，仍是一个待解的命题。
2.3 转型的条件约束与普遍性挑战
城投公司向以公用事业和数据运营为核心的综合服务商转型，并非普适路径，其成功严重依赖特定条件，并伴随显著挑战。
首先，转型高度依赖所在城市的能级与财政实力。公用事业具有重资产、回报周期长、受政府定价约束等特点，其规模化盈利通常需要庞大且稳定的用户基数来摊薄成本。因此，一线及强二线城市因其巨大的人口规模、经济总量和居民支付能力，更能支撑此类业务的良性循环。而对于绝大部分三、四线城市及区县级平台，城市规模有限，地方财政补贴能力较弱，其公用事业板块往往长期处于微利或亏损状态，严重依赖政府输血，自身“造血”能力不足。研究显示，区县级平台在可整合的优质资产、市场化业务基础、人才储备等方面均处于弱势，转型难度远大于地市级主要平台。
其次，转型面临普遍的“增量不增利”与债务压力。许多城投公司的资产扩张依赖政府注入的土地、特许经营权等非经营性资产，这种“注资式增长”虽能快速做大账面资产，但并未带来相应的现金流，导致资产结构“重而僵”。同时，沉重的历史债务利息持续侵蚀利润。有案例表明，部分公司过半的期间费用为财务费用，利润基本被利息“吃掉”。在严控新增隐性债务的政策背景下，传统“借新还旧”和依赖政府输血的模式难以为继。
最后，转型存在“新业务培育缓慢”的风险。无论是新能源、数字经济还是其他产业化尝试，都需要长期的资金投入、专业团队建设和市场培育。实践中，不少城投公司的新兴业务收入占比微乎其微，传统业务增长见顶，而新业务青黄不接，陷入“老业务不赚钱、新业务起不来”的困境。
综上所述，城投公司向综合服务运营商转型的业务方向明确，即深耕一体化公用事业与开拓数据资产运营。武汉城投等案例证明了通过专业化整合与智慧化升级实现价值提升的可行性。然而，这一路径的成功与否，从根本上受制于城市经济基本盘，并需克服资产虚化、债务沉重与培育期漫长等结构性挑战。因此，转型不能一概而论，必须基于地方实际情况，进行审慎的战略选择与能力构建。
三、案例分析：武汉城投
1.企业概况
武汉市城市建设投资开发集团有限公司（简称“武汉城投”）成立于1997年，是由武汉市政府成立的国有独资企业。武汉市城市建设投资开发集团有限公司在2002年进行了资产重组，在武汉市城市投资开发总公司的基础上，通过资产重组的方式组建市城投集团公司，注册资本金39亿元，截止2018年3月，集团资产总额2791.59亿元，营业收入30.82亿元，利润总额2.45亿元，企业信用等级AAA。武汉城投公司在推动和促进武汉市城市基础设施建设方面起到了重要的功能和作用，负责武汉市城市基础设施建设的融资活动；武汉市城投公司根据市委市政府对城市基础设施建设的部署和规划，承担重大基础设施建设项目融资活动；负责相关资产的开发和运营活动；根据相关要求和授权承担国有资产的运营工作，确保国有资产的保值增值；对所属企业进行有效的管理。武汉城投公司主要业务包括道路桥梁、支铁建设、水务环保、房产开发、燃气燃力等。随着集团公司十余年的快速发展，公益项目负债压力大、产业板块发展能力不足、资源经营价值能力不足、项目建设对产业经营的带动作用有限等问题逐渐显现，影响了集团公司的发展。
2.转型背景
从2014年以来，我国不断出台政策文件要求加强对地方债务的管控，要对地方政府存量债务进行甄别和清理，合理控制地方政府债务规模。而对于城投公司来讲，其作「为地方政府投融资平台，要积极通过政府债务置换的方式从地方政府债务的范围中剥离，对于未被认定为地方政府债务的部分，则由城投公司通过经营来自行偿还。为控制我国地方政府债务规模，我国采取了一系列的措施，坚决遏制隐性债务增量，规定地方政府部门不得新增各类型的隐性债务，要通过改革弱化城投公司和地方政府之间的关系，推动和促进城投公司的市场化转型。
对于城投公司来讲，在地方政府债务和城投公司监管不断严格的背景下，城投公司需要积极转变之前的发展模式和发展方向，积极探索发展战略的转型，采取市场化的发展机制，通过转型来提升城投公司可持续发展能力。
3.转型思路和主要路径
从近年来我国国有资产改革的总体思路来看，通过市场化路径激活国有资本，充分发挥国有资本的效应带动经济发展成为我国国有资本改革的核心思路。通过市场化的方式引入社会资本积极参与到基础设施建设，通过混合所有制改革盘活国有资产。因此武汉城投公司在发展战略转型的过程中小红，要求去杠杆、减负债、防风险，通过市场化机制进行转型，将武汉城投公司转变为以成为运营为核心的国有资本公司。国家实施“中部崛起”战略和“两型社会”的建设使得武汉市在经济社会发展方面迎来了历史性的机遇，进一步提升了武汉市在全国的地位。武汉市借助国家战略，重点加强基础设施建设，通过大力推动基础设施建设，使得武汉市成为全国综合交通运输枢纽，对武汉市经济社会发展起到了重大的推动作用。武汉城投公司在发展中，积极贯彻武汉市“十三五”规划纲要的要求，以城市建设、经营和服务为核心宗旨，武汉城投公司在发展战略转型中，积极承担武汉市重大发展规划项目，引入市场化机制创新投融资模式，持续不断提升武汉城投公司的发展能力，逐渐将其打造成为以城市运营服务为核心的综合性国有资本企业。
4.改革转型的探索与实践
（1）明确定位，加快转型
城投公司在发展战略转型中，要按照“投资一功能一运作”三层主体运营模式对城投公司现行的层级进行合理的压缩。在发展战略转型中要进一步明确城投公司的职责定位及城投公司的主营业务，将其转变为市场化、产业化融资职能转变。同时城投公司在经营发展中要按照现代企业制度，建立健全法人治理结构，完善城投公司董事会、监事会和管理层，通过发展战略的转型，按照市场化经营的原则成为独立的市场经营主体。
（2）政企分开，化解债务
城投公司在发展战略转型的过程中，需对城投公司存量政府性债务进行清理，通过合理的情况划清政府和公司各自需要承担的偿债责任。城投公司在市场化转型中，需不断扩大经营性现金流，持续不断提升城投公司经营能力和发展能力。城投公司在市场化经营和发展中要积极拓展融资渠道，采取多元化的融资方式，不再承担政府融资功能。
（3）权责明晰，放管结合
在城投公司战略转型的过程中，地方政府要放管结合，构建完善的国有资产监管体系，建立健全监管清单和责任清单，在市场化转型中要实现经营权和所有权的分离，明确权责，不断健全和完善城投公司的治理结构。通过对城投公司的监督监管防止国有资产的流失，提升国有资产的运营效率。
（4）分类管理，分业经营
结合国有企业的职责和发展方向，对其进行分类管理，将其划分为商业国有企业和公益类国有企业，针对不同类型的企业性质采取分类管理的方式。对于商业类的国有企业来讲，要积极鼓励进行市场化转型，按照市场化发展的原则，实行自负盈亏的发展模式。对于公益类的国有企业来讲，需要承担公共服务供给的职责，同时对于这类型国有企业积极通过PPP等不同的模式提供资金和融资支持。
（5）协调联动，分布实施
推进市域城投平台转型升级是一项系统性工作，需注重各平台类企业转型的联动性。在转型发展的过程中，要重点强调系统性和联动性，根据转型目标统筹谋划，采取分步实施的方式，发挥不同职能部门的功能和作用推动转型的有序进行。
武汉城投在发展中主要以城市建设、城市经营和城市服务为主要的核心发展目标，在转型的过程中不断创新投融资模式；建立健全专业化的运营模式，构建完善、高效的产业发展平台；不断提升区域服务能力，为区域发展提供综合性的优质公共服务，重点在基础建设、水务、能源、地产、资产经营和智慧城市开展投融资活动，通过不断的创新改革实现武汉城投公司资产、收入和利润的增加，将武汉城投打造成为全国范围内一流的国有资本投资运营公司。
四、结论与展望：迈向综合服务运营商的系统转型路径
本文通过对武汉城投等典型案例的分析，系统阐释了地方城投公司向城市综合服务运营商转型的理论逻辑与实践模式。研究表明，这一转型并非单一的业务拓展，而是一场涉及功能定位、运营机制、资本布局与价值创造方式的系统性战略重塑。其核心在于，从过去以“融资-建设”为核心的政府投融资平台，转向以“投资-运营-服务”为一体的市场化、专业化城市发展综合服务主体。
1.转型的战略核心：功能重构与目标聚焦
转型成功的首要前提是明确以城市建设、城市经营与城市服务三位一体作为核心发展目标。这意味着城投公司需超越单一的项目承包商角色：
（1）城市建设者：继续承担区域重大基础设施、公共服务设施及“两新一重”项目的投资建设，为城市发展提供物理空间与硬件支撑。
（2）城市经营者：通过对持有资产（如市政设施、园区楼宇、特许经营权）的专业化、市场化运营，深度挖掘资产价值，实现从“拥有资产”到“经营资产”的转变，获取持续稳定的经营性现金流。
（3）城市服务商：将业务延伸至与民生息息相关的公共服务领域（如水务、能源、环境、交通），以高品质、高效率的服务直接回应市民需求，构建“城市幸福生态系统”，增强公众获得感与企业社会价值。
2.转型的关键支撑：能力体系建设与模式创新
为实现上述目标，城投公司必须在以下关键领域构建与之匹配的核心能力体系：
（1）投融资模式创新：摆脱对传统土地财政与债务扩张的路径依赖，积极探索运用REITs、ABS、产业基金等市场化融资工具，盘活存量资产，并吸引社会资本共同参与城市运营项目，形成“募、投、管、退”的良性循环。
（2）专业化运营体系建设：建立符合现代企业制度要求的法人治理结构，并针对不同业务板块（如公用事业、资产管理、智慧城市）构建独立核算、专业化管理的运营主体。通过引入职业经理人、对标行业标杆、应用数字化管理系统，全面提升运营效率与成本控制能力。
（3）产业发展平台构建：搭建或整合区域性产业发展与服务平台，不仅提供物理空间，更通过政策对接、金融支持、技术支持等服务，赋能入园企业，从而在服务区域产业升级中实现自身从“房东”到“股东”乃至“产业合伙人”的角色跃升。
3.转型的业务落地：聚焦重点领域与价值创造
转型的业务布局应紧密围绕城市发展需求，聚焦于能够发挥自身优势、且具备良好社会经济效益的领域：
（1）基础建设与城市更新：作为传统优势领域，应更加注重项目的全生命周期成本管理与后续运营价值。
（2）民生保障板块：集中资源于水务、能源（供热、供气）、环境（固废处理） 等板块，通过区域一体化整合与技术升级，实现规模化、集约化、智慧化运营，在保障民生的同时提升板块盈利能力。
（3）价值提升板块：积极探索 “地产+”（如政策性住房、产业地产） 与 “资产经营+” （如停车场、广告位、数据资产）等模式，将存量空间与资源转化为可持续的收益来源。
（4）创新孵化板块：将 “智慧城市” 作为战略支点，不仅承接智慧项目，更应利用其独有的城市数据资源，探索数据资产化运营，开发智慧交通、智慧社区等增值服务，培育未来增长极。
4.对武汉城投转型的启示
对于武汉城投而言，其转型路径应是一场深刻的自我革新。公司需以“成为全国一流的国有资本投资运营公司”为愿景，将上述系统化转型框架与武汉建设国家中心城市、长江经济带核心城市的战略相结合：
（1）明确战略定位：坚定从“城市建设主力军”向“城市综合服务运营商”与“国有资本投资平台”双重身份转型。
（2）优化业务组合：在稳固基础设施建设优势的同时，强力整合市内水务、环保等资源，打造旗舰公用事业板块；大力培育资产经营与智慧城市业务，形成“稳定现金流+成长性收益”的合理业务结构。
（3）深化改革创新：在武汉市国资国企改革总体部署下，率先在市场化选人用人、中长期激励、混合所有制改革等方面取得突破，激发内生活力。
（4）强化资本运作：利用多层次资本市场，推动优质资产证券化，并通过产业基金等方式，布局战略性新兴产业，发挥国有资本引领作用。
总之，通过持续的改革创新，武汉城投的目标是实现资产结构、收入来源与利润质量的实质性优化与增长。其转型实践，不仅关乎自身可持续发展，更将为同类型城市投融资平台在新时代背景下如何服务城市战略、实现市场化转型，提供一个具有参考价值的“武汉样本”。